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城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是城市更新工作的重中之重，如何實(shí)現(xiàn)多渠道融資、吸引社會資本參與則是其中的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)。作為住建部確定的首批21個城市更新試點(diǎn)城市（區(qū)）之一，重慶九龍坡區(qū)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)受到住建部點(diǎn)贊推廣。

近日，住建部印發(fā)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機(jī)制清單(第四批)，總結(jié)了各地解決老舊小區(qū)改造問題的可復(fù)制政策機(jī)制和典型經(jīng)驗(yàn)做法，其中針對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目小而散、回報(bào)低、社會力量參與積極性不高問題，給出了重慶九龍坡區(qū)的經(jīng)驗(yàn)：通過PPP模式，吸引社會力量，采取“市場運(yùn)作、改管一體”方式參與改造，培育項(xiàng)目自身造血機(jī)制。

作為“十四五”背景下首個實(shí)現(xiàn)落地的城市更新PPP項(xiàng)目，九龍坡項(xiàng)目充分發(fā)揮了PPP模式優(yōu)勢，成功解決了老舊小區(qū)改造中“融資+治理”的雙重難題。

九龍坡PPP模式詳解

九龍坡區(qū)是住建部近期確定的首批21個城市更新試點(diǎn)城市（區(qū)）之一。根據(jù)《重慶市九龍坡區(qū)城市更新規(guī)劃》，九龍坡區(qū)城市更新重點(diǎn)區(qū)域面積達(dá)2424公頃，涉及現(xiàn)狀建筑規(guī)模2588萬平方米，約占重慶全市城市更新總量的四分之一。列入本次城市微更新PPP模式的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目涉及六大片區(qū)（農(nóng)貿(mào)市場周邊老舊小區(qū)、楊家坪興勝路片區(qū)、蘭花小區(qū)（3-5）、勞動三村、紅育坡小區(qū)、埝山苑片區(qū)）、四個街道、八大社區(qū)，總規(guī)模102萬平方米，涵蓋366棟樓、14336戶居民，總投資達(dá)3.7億元，主要改造內(nèi)容包括基礎(chǔ)設(shè)施改造、完善工程建設(shè)和提升工程建設(shè)。如果選取傳統(tǒng)的政府兜底的老舊小區(qū)改造模式，不但巨額投資對于地方政府來說是不小的負(fù)擔(dān)，后期的運(yùn)營管理也是難度巨大。

基于此，九龍坡區(qū)創(chuàng)新性地采取了PPP模式，由九龍坡區(qū)住建委作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過公開招標(biāo)方式擇優(yōu)選擇社會資本。由渝隆集團(tuán)作為政府出資代表，與中選的社會資本共同出資組建SPV項(xiàng)目公司。項(xiàng)目采用PPP模式下的“ROT”（重整、運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓）運(yùn)作方式，即由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)重慶市九龍坡區(qū)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的全過程投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)及移交等所有工作。

項(xiàng)目實(shí)施前，九龍坡區(qū)住建委聘請專業(yè)評估機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行了評估并形成了實(shí)施方案，對項(xiàng)目采取PPP模式必要性和可行性、項(xiàng)目產(chǎn)出、風(fēng)險分配框架、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目實(shí)施、績效考核等各個環(huán)節(jié)進(jìn)行了分析和闡述。評估報(bào)告認(rèn)為，PPP模式通過政府方和社會資本方合作，引入社會資本的市場活力，融入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)中，同時發(fā)揮政府方積極主導(dǎo)的作用。

該項(xiàng)目采用PPP模式具有六大可行性：

★一是符合國家的宏觀政策導(dǎo)向，國家大力鼓勵采用PPP模式推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展。

★二是在當(dāng)前中央嚴(yán)控政府債務(wù)風(fēng)險的大背景下，采用規(guī)范的PPP模式符合政府控債要求。

★三是有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，政府角色從“單一的公共產(chǎn)品提供者”逐步向“公共服務(wù)的購買者”轉(zhuǎn)變；從“公共產(chǎn)品生產(chǎn)與監(jiān)管雙重角色”逐步向“公共產(chǎn)品生產(chǎn)與全過程服務(wù)的監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變。

★四是有利于緩解財(cái)政壓力，采用PPP模式政府方前期投入少甚至可以不出資，將財(cái)政支出責(zé)任后移，可以平滑財(cái)政支出，以較少的資金撬動更多的項(xiàng)目。

★五是充分發(fā)揮政府的行政優(yōu)勢和社會資本方在施工、項(xiàng)目管理、運(yùn)營維護(hù)等方面的比較優(yōu)勢，有利于提高項(xiàng)目效率和質(zhì)量。

★六是有利于降低項(xiàng)目全壽命周期成本。評估報(bào)告通過物有所值定量、定性分析得出結(jié)論，該項(xiàng)目采用PPP模式比較于政府傳統(tǒng)采購模式，在提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)上可獲得更高的效率和更好的效果。

通過招標(biāo)，在城市更新特別是老舊小區(qū)改造中有著豐富經(jīng)驗(yàn)的愿景集團(tuán)成功入選，雙方以2:8的資本金比例成立項(xiàng)目公司，作為實(shí)施運(yùn)營主體，項(xiàng)目合作期限為11年（建設(shè)期1年，運(yùn)營期10年）。合作期屆滿后，由項(xiàng)目公司將本項(xiàng)目資產(chǎn)移交給政府或其指定單位。

由于項(xiàng)目形成了一體化招標(biāo)、一攬子改造、一本賬統(tǒng)籌、一盤棋治理的長效機(jī)制，避免了設(shè)計(jì)、改造、管理脫節(jié)的問題，運(yùn)營團(tuán)隊(duì)可以提前介入，做到一張藍(lán)圖干到底。

PPP模式破解“融資+治理”兩大難題

老舊小區(qū)改造是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，引入社會資本參與是解決問題的關(guān)鍵。PPP模式不僅僅是一種融資工具，更是一種治理工具，PPP模式“融資+治理”的雙重功能恰恰解決了老舊小區(qū)改造的兩大難題。

首先是融資功能。對于企業(yè)來說，參與老舊小區(qū)關(guān)鍵在于構(gòu)建一個可持續(xù)的商業(yè)模式，即要在改造過程中找到穩(wěn)定的現(xiàn)金流。這一方面考驗(yàn)企業(yè)的融資能力，另一方面也考驗(yàn)其資金平衡能力。在九龍坡PPP項(xiàng)目上，愿景集團(tuán)不僅成功獲取中國建設(shè)銀行3億元的貸款，解決了老舊小區(qū)改造資金難題，還通過改造區(qū)域內(nèi)資金自平衡的方式，形成有效資產(chǎn)的長效運(yùn)營。

?在資金平衡模式上，一是大片區(qū)統(tǒng)籌平衡模式，強(qiáng)化存量資源的整合利用，實(shí)現(xiàn)自我平衡；二是跨片區(qū)組合平衡模式，實(shí)現(xiàn)建設(shè)運(yùn)營一體化；三是小區(qū)內(nèi)自平衡模式，通過規(guī)劃整合利用地下空間、騰退空間和閑置空間補(bǔ)建區(qū)域內(nèi)經(jīng)營性和非經(jīng)營性配套設(shè)施，以未來產(chǎn)生的收益平衡老舊小區(qū)改造支出。

具體到九龍坡PPP項(xiàng)目，主要運(yùn)營收益來源大致包括老舊閑置辦公樓宇、老舊閑置商業(yè)樓、沿街鋪面出租收入、社區(qū)便民服務(wù)用房出租收入、停車收入、物業(yè)管理收入、單元門廣告牌出租收入、樓棟清掃保潔收入等。

例如在九龍坡白馬凼社區(qū)，在原有能停6臺車的20余平方米空地上，通過新增智能化設(shè)施，建成了新型機(jī)械停車樓；清理長期占道停車，重新規(guī)劃路內(nèi)停車位、小區(qū)空地停車場停車位。不僅解決了小區(qū)停車難問題，還通過合理收費(fèi)帶來了持續(xù)穩(wěn)定收益。

其次是治理功能。引入PPP模式的目的不能簡單停留在融資方面，而是為了提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。九龍坡老舊小區(qū)改造項(xiàng)目PPP合作范圍涵蓋小區(qū)外基礎(chǔ)設(shè)施配套工程、房屋本體等，施工種類不同，工藝復(fù)雜，對投資建設(shè)單位的施工技術(shù)和組織管理能力要求高。愿景集團(tuán)作為投資建設(shè)和運(yùn)營主體單位，無論是資源整合還是組織管理方面都有著較強(qiáng)的實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)。

在治理方面，運(yùn)用其在“勁松模式”中的成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，搭建多方共治機(jī)制。堅(jiān)持“消隱患、提環(huán)境、補(bǔ)功能、留記憶、強(qiáng)管理”和區(qū)級統(tǒng)籌、街道主導(dǎo)、社區(qū)協(xié)調(diào)、居民議事、社會資本實(shí)施的原則，既注重硬件設(shè)施的人性化提升，也注重“三感”社區(qū)的人文化締造，實(shí)現(xiàn)“改管一體”，確保改造效果最大化、管理效果最簡化、服務(wù)效果最優(yōu)化。

模式創(chuàng)新得益于政策環(huán)境

根據(jù)《重慶市城市更新工作方案》，到“十四五”期末，重慶市將力爭完成2000年底前建成的1.02億平方米老舊小區(qū)改造提升任務(wù)，可謂量大面廣，耗資巨大，僅靠政府財(cái)政是絕對不可能完成的。因此重慶市明確提出“政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作”“多方參與，共治共享”的基本原則，并逐步建立完善城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提升長效工作機(jī)制和制度政策體系。

2019年7月，重慶市多部門聯(lián)合發(fā)布《重慶市主城區(qū)老舊小區(qū)改造提升實(shí)施方案》，全面部署老舊小區(qū)改造工作，對老舊小區(qū)改造的主要內(nèi)容、指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施途徑及長效機(jī)制等做出了全面具體規(guī)定。

2020年7月，重慶市發(fā)布了《全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)服務(wù)提升專項(xiàng)行動方案》,對老舊小區(qū)改造資金保障提出了全面系統(tǒng)的政策措施。除了發(fā)動居民自籌資金，落實(shí)管線單位出資等措施外，在拓寬融資渠道、吸引社會資本方面提出了多項(xiàng)優(yōu)惠政策。例如，可利用公共建筑、權(quán)屬用地等資源，整合停車、養(yǎng)老、撫幼、公共文化體育設(shè)施、快遞驛站、商業(yè)設(shè)施、充電設(shè)施、廣告設(shè)施等經(jīng)營性資源，通過公開招商、擇優(yōu)選擇企業(yè)以市場化方式參與改造提升；創(chuàng)新融資模式，加大金融支持力度，積極謀劃申報(bào)地方政府專項(xiàng)債券，深入挖掘項(xiàng)目自身收益和政府性基金預(yù)算收入，做好資金收益與融資平衡測算；規(guī)范推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）模式，依法擇優(yōu)選擇具有建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的社會資本參與改造提升工作。

?在財(cái)政資金保障方面，積極爭取保障性安居工程中央預(yù)算內(nèi)投資和中央財(cái)政專項(xiàng)資金支持；統(tǒng)籌整合市級有關(guān)部門與老舊小區(qū)改造和社區(qū)服務(wù)提升相關(guān)的城市有機(jī)更新、棚戶區(qū)改造、存量住房改造提升和住房租賃市場發(fā)展等專項(xiàng)資金，發(fā)揮財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)，引導(dǎo)社會資本加大投入，形成可復(fù)制、可推廣的模式；各區(qū)（縣）統(tǒng)籌本地區(qū)財(cái)政承受能力和政府投資能力，明確對老舊小區(qū)改造和服務(wù)提升的獎補(bǔ)條件和標(biāo)準(zhǔn)，安排資金用于轄區(qū)老舊小區(qū)改造和社區(qū)服務(wù)提升。

?在配套支持政策方面，一是通過采取政府采購、新增設(shè)施有償使用、落實(shí)資產(chǎn)權(quán)益等方式，吸引專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會資本參與電梯、停車、養(yǎng)老、撫幼、助餐、家政、保潔、便利店、便民市場、文化體育等服務(wù)設(shè)施的改造、建設(shè)和運(yùn)營。

二是鼓勵各區(qū)（縣）采取以獎代補(bǔ)方式，扶持老舊小區(qū)物業(yè)管理和社區(qū)服務(wù)，建立健全老舊小區(qū)物業(yè)專項(xiàng)維修資金歸集、使用、續(xù)籌機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)收支平衡、自我管養(yǎng)。

2021年7月出臺的《重慶市城市更新管理辦法》除了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)多渠道籌集城市更新資金外，還在規(guī)劃和土地方面提出多項(xiàng)支持政策。按照重慶市住房城鄉(xiāng)建委副主任楊治洪的總結(jié)，這些政策將帶來三大利好：“讓資本進(jìn)入更易、權(quán)益保障更好、運(yùn)作模式更實(shí)”。

在城市更新項(xiàng)目實(shí)施中，九龍坡區(qū)充分利用了重慶市的政策利好，一方面積極申請財(cái)政資金等政策性補(bǔ)助，另一方面，挖掘城市更新片區(qū)停車位、充電樁、農(nóng)貿(mào)市場、公有房屋、閑置物業(yè)、廣告位、散居樓棟清掃保潔等經(jīng)營性收入來源，并讓渡部分小區(qū)、國有資產(chǎn)收益，新增配套經(jīng)營性服務(wù)設(shè)施。豐厚的投資條件和良好的營商環(huán)境為吸引社會資本參與創(chuàng)造了有利條件。同時九龍坡區(qū)此前通過實(shí)施重慶市九龍坡區(qū)九龍外灘廣場片區(qū)——“兩江四岸”治理提升工程PPP項(xiàng)目，具有較強(qiáng)的PPP理念和項(xiàng)目執(zhí)行能力強(qiáng)，也為PPP模式在城市更新項(xiàng)目上的運(yùn)作提供了實(shí)操經(jīng)驗(yàn)。