世界人居

當(dāng)前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平已達(dá)到63.9%，城市發(fā)展已從過去的增量擴(kuò)張主導(dǎo)發(fā)展階段逐步轉(zhuǎn)向內(nèi)涵品質(zhì)發(fā)展階段。當(dāng)前，我國(guó)人居環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域面臨突出的“城市病”：城市發(fā)展規(guī)模布局與資源生態(tài)環(huán)境承載能力不相適應(yīng)，城市發(fā)展建設(shè)的能耗、資源消耗和碳排總量高，城市安全韌性不足，宜居質(zhì)量與健康水平不高，交通擁堵，文化保護(hù)傳承不夠，城市的包容性、創(chuàng)新性不足等，解決這些問題需要有新的方法手段。未來一段時(shí)間是城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展和推進(jìn)“以人民為中心”高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，全面推進(jìn)城市的精細(xì)化治理也需要新的技術(shù)手段來支撐。

2015年，習(xí)近平總書記在中央城市工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，必須認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想，切實(shí)做好城市工作。著力解決“城市病”等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市。2019年，習(xí)近平在上?？疾鞎r(shí)指出，城市是人民的城市，人民城市為人民。習(xí)近平總書記的系列重要指示，為指導(dǎo)城市體檢評(píng)估工作指明了方向。

一、城市體檢評(píng)估制度是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的重要抓手

城市體檢評(píng)估是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和城市發(fā)展建設(shè)的階段性任務(wù)要求，是發(fā)現(xiàn)問題與解決問題的一種科學(xué)決策方法，是城市人民政府集合各方力量推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、提升居民生活品質(zhì)的重要抓手，是打通城市發(fā)展建設(shè)“最后一公里”決策流程的重要手段，為各級(jí)政府有目的性、系統(tǒng)性推進(jìn)城市問題整治工作提供了有效支撐。正如羅馬不是一天建成的，現(xiàn)代的城市也是有著多年發(fā)展建設(shè)的積累，有很多問題是長(zhǎng)期形成的，這就需要在系統(tǒng)診斷、周期調(diào)整、動(dòng)態(tài)優(yōu)化中逐步解決相關(guān)問題。

周期性的城市體檢評(píng)估工作，改變了以往在城市規(guī)劃、建設(shè)與管理領(lǐng)域治理任務(wù)不成系統(tǒng)、碎片化的工作局面，建立起老百姓對(duì)美好生活期望的訴求表達(dá)與政府決策之間的工作平臺(tái)，為政府統(tǒng)籌重大建設(shè)項(xiàng)目、協(xié)同重要規(guī)劃建設(shè)管理工作提供綜合依據(jù)，切實(shí)避免了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的片面決策局面。

城市體檢評(píng)估是通過建立指標(biāo)體系，對(duì)城市人居環(huán)境狀況進(jìn)行全面、常態(tài)化、周期性的評(píng)價(jià)工作，有針對(duì)性地治理“城市病”問題；對(duì)規(guī)劃建設(shè)管理工作的成效等進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)、評(píng)估和反饋，不斷校核城市發(fā)展建設(shè)目標(biāo)，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。城市政府要依據(jù)城市體檢結(jié)果制定年度建設(shè)與整治行動(dòng)計(jì)劃，切實(shí)有效解決“城市病”問題。在方法手段上，城市體檢評(píng)估借助于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、調(diào)查數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)和社會(huì)滿意度調(diào)查數(shù)據(jù)等進(jìn)行綜合分析診斷，識(shí)別問題并分析問題成因，研判城市病問題的輕重緩急，以精準(zhǔn)化施策。

目前，城市體檢評(píng)估工作已全面開展。2018年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同北京市率先開展城市體檢評(píng)估工作；2019年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部選取了11座城市開展體檢試點(diǎn)工作；2020年，擴(kuò)大到36座樣本城市，突出城市“防疫情、補(bǔ)短板、擴(kuò)內(nèi)需”的體檢主題；2021年，又將樣本城市擴(kuò)大至59座，覆蓋全國(guó)所有?。▍^(qū)、市）。越來越多的城市將城市體檢成果與城市發(fā)展建設(shè)的政府決策、城市更新行動(dòng)、城市專項(xiàng)治理工作相銜接。這需要從頂層制度方面構(gòu)建起“橫向到邊、縱向到底”的全周期管理制度，面向城市發(fā)展建設(shè)運(yùn)行的全過程，構(gòu)建監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警、反饋的工作機(jī)制，推動(dòng)城市治理工作全場(chǎng)景、系統(tǒng)化運(yùn)行。

城市體檢評(píng)估工作是打通城市政府各項(xiàng)決策流程的重要工具，通過指標(biāo)設(shè)定、數(shù)據(jù)采集、問題診斷、治理清單管理等環(huán)節(jié)，與城市規(guī)劃建設(shè)管理各項(xiàng)工作流程進(jìn)行緊密銜接，使城市體檢工作真正成為政府決策的好幫手。

二、建立健全城市體檢評(píng)估機(jī)制

（一）建立科學(xué)有效的體檢評(píng)估技術(shù)方法

近日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出，強(qiáng)化對(duì)相關(guān)規(guī)劃實(shí)施情況和歷史文化保護(hù)傳承、基礎(chǔ)設(shè)施效率、生態(tài)建設(shè)、污染防治等的評(píng)估。制定城市體檢評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，將綠色發(fā)展納入評(píng)估指標(biāo)體系。按照國(guó)家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、國(guó)家相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)威研究報(bào)告成果標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)標(biāo)國(guó)際國(guó)內(nèi)先進(jìn)城市高品質(zhì)發(fā)展建設(shè)目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和考察歷史數(shù)據(jù)變化規(guī)律等要求來設(shè)定城市體檢評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

一是按照“規(guī)定動(dòng)作+自選動(dòng)作”模式設(shè)定城市體檢評(píng)估指標(biāo)體系。城市體檢評(píng)估的指標(biāo)體系總體上分為生態(tài)宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風(fēng)貌特色、整潔有序、多元包容、創(chuàng)新活力8方面的一級(jí)指標(biāo)，覆蓋了城市發(fā)展建設(shè)的各項(xiàng)系統(tǒng)領(lǐng)域。2021年，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)的城市體檢指標(biāo)體系中設(shè)定了65項(xiàng)指標(biāo)，其中包括10項(xiàng)涉及綠色發(fā)展、營(yíng)建法式、城市安全、文化保護(hù)等方面的底線指標(biāo)。

各地可結(jié)合國(guó)家和區(qū)域戰(zhàn)略對(duì)城市發(fā)展定位、城市發(fā)展特色、社會(huì)滿意度調(diào)查反饋的民生問題來設(shè)定長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)的特色指標(biāo)；同時(shí)考慮各地“十四五”規(guī)劃和政府近期重點(diǎn)工作，以及面向城市的現(xiàn)代化治理等方面來增加相關(guān)指標(biāo)，納入體檢評(píng)估工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市相關(guān)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)跟蹤反饋。

二是注重指標(biāo)的交叉關(guān)聯(lián)分析，注重不同尺度、類型空間單元的差異化分析。城市是復(fù)雜巨系統(tǒng)，不同指標(biāo)間存在內(nèi)在的相互關(guān)聯(lián)性，通過交叉關(guān)聯(lián)分析往往能夠揭示深層次的問題，便于梳理出問題的主線。尤其是對(duì)于人口密度、開發(fā)強(qiáng)度和城市組團(tuán)結(jié)構(gòu)等有著高度相關(guān)性的空間類、設(shè)施類指標(biāo)，可以采用主成分分析法、回歸法和象限法等數(shù)理統(tǒng)計(jì)工具進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，綜合判斷城市發(fā)展中存在的問題。城市病在城市不同區(qū)域、不同尺度上的表征及成因可能存在差異，多尺度差異化分析有助于提出精細(xì)化的治理方案。如城市的中微觀空間層次可聚焦圈層、區(qū)縣、街道、社區(qū)等尺度，進(jìn)行基于實(shí)證的、差異化的評(píng)估分析，提高問題識(shí)別的精細(xì)化水平。

三是搭建城市體檢評(píng)估信息平臺(tái)，提高科學(xué)“問診”水平。第一，不斷提升城市體檢評(píng)估信息平臺(tái)的技術(shù)水平，建立開放、智能的“體檢大腦”。對(duì)接城市信息模型（CIM）、工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理、數(shù)字城管等信息平臺(tái)，整合相關(guān)數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一的人居環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)城市人居環(huán)境進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)測(cè)。逐步建立“市-區(qū)”聯(lián)動(dòng)的體檢信息平臺(tái)，有條件的城市可以按照“市-區(qū)-街道”三級(jí)聯(lián)動(dòng)模式搭建信息采集、指標(biāo)匯聚和業(yè)務(wù)場(chǎng)景管理為一體的信息平臺(tái)。加強(qiáng)智能評(píng)估模型設(shè)計(jì)，輔助城市規(guī)劃建設(shè)管理全流程決策工作，不斷提高城市治理的科學(xué)化、智能化水平。第二，注重新技術(shù)在問題分析與診斷方面的應(yīng)用。引入遙感影像數(shù)據(jù)的AI（人工智能）識(shí)別、手機(jī)信令分析、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)抓取與可視化、街景圖片的AI識(shí)別等新興城市研究技術(shù)方法對(duì)城市體檢指標(biāo)進(jìn)行分析評(píng)估。加大人工智能、城市信息模型、數(shù)字城市仿真模擬、數(shù)字規(guī)劃等在城市評(píng)估模型方面的應(yīng)用，有針對(duì)性地分析識(shí)別城市人居環(huán)境問題。

（二）構(gòu)建順暢有序的體檢評(píng)估工作推進(jìn)流程

《意見》指出城市政府作為城市體檢評(píng)估工作主體，要定期開展體檢評(píng)估，制定年度建設(shè)和整治行動(dòng)計(jì)劃，依法依規(guī)向社會(huì)公開體檢評(píng)估結(jié)果。城市體檢評(píng)估的組織主體為城市人民政府和省級(jí)以上住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門。在工作推進(jìn)中，充分發(fā)揮“橫向到邊、縱向到底”的協(xié)同平臺(tái)作用，整合力量去解決城市體檢評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的各類問題。一是制定城市體檢評(píng)估工作方案，建立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制度；二是確立適合地方的城市體檢評(píng)估指標(biāo)體系，開展數(shù)據(jù)的采集與整理、社會(huì)滿意度調(diào)查及相關(guān)調(diào)研工作，協(xié)調(diào)相關(guān)部門的共享數(shù)據(jù)；三是開展論證分析與問題診斷工作，分類研判“城市病”問題，提出城市治理清單；四是成果編制審查及成果應(yīng)用，編寫城市體檢評(píng)估報(bào)告，提交市政府審查，將城市體檢評(píng)估主要結(jié)果應(yīng)用在城市建設(shè)年度計(jì)劃和各項(xiàng)城市人居環(huán)境整治行動(dòng)之中，并將城市體檢評(píng)估報(bào)告主要內(nèi)容向社會(huì)公開。

（三）建立健全城市體檢評(píng)估的監(jiān)督機(jī)制

《意見》指出要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性權(quán)威性。要從實(shí)施保障上進(jìn)一步完善對(duì)相關(guān)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制，要建立健全責(zé)任主體的考核機(jī)制，保障體檢評(píng)估工作有效開展。通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)匯交、責(zé)任落實(shí)、成果審議、監(jiān)督檢查等保障機(jī)制，不斷提升體檢評(píng)估工作的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和決策流程的科學(xué)性。通過建立健全城市體檢評(píng)估的監(jiān)督機(jī)制，以政策工具打通規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、評(píng)估工作全過程，才能夠切實(shí)改變過去“重規(guī)劃、輕實(shí)施”的問題，使政府各項(xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)能夠統(tǒng)一在一起，行動(dòng)舉措統(tǒng)籌在一起，重大項(xiàng)目統(tǒng)建在一起。

（四）建立健全城市體檢評(píng)估的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制

城市體檢評(píng)估工作是政府決策、施政和監(jiān)督管理的有效工具，能夠應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的城市人居環(huán)境改善目標(biāo)及任務(wù)，因此強(qiáng)化體檢評(píng)估的平臺(tái)協(xié)調(diào)、協(xié)商機(jī)制尤為重要。一方面，通過“市-區(qū)-街道-社區(qū)”四級(jí)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合開展體檢各項(xiàng)工作，將基層的問題及訴求有效反饋給政府決策者，將各政府部門、各級(jí)政府的行動(dòng)計(jì)劃和項(xiàng)目庫(kù)有效整合起來。另一方面，通過公眾參與機(jī)制，以政府為主導(dǎo)，其他各非政府主體有效參與到監(jiān)督、評(píng)價(jià)、回應(yīng)工作中來，形成合作共治、共同締造的局面。

三、城市體檢評(píng)估工作在解決“城市病”問題中發(fā)揮的積極作用

發(fā)現(xiàn)身邊的問題，回應(yīng)老百姓所需。過去城市規(guī)劃工作偏重宏觀規(guī)劃目標(biāo)的制定和戰(zhàn)略舉措的前瞻性研判，對(duì)于微觀層面老百姓多樣化的需求響應(yīng)不足，也缺乏響應(yīng)的工作機(jī)制。城市體檢評(píng)估工作正是彌補(bǔ)原有城市規(guī)劃方面的“短板”，通過指標(biāo)體系緊密對(duì)接老百姓身邊問題，在2021年城市體檢評(píng)估指標(biāo)體系中，體現(xiàn)了民生領(lǐng)域的方方面面。在工作推進(jìn)中，借助于第三方機(jī)構(gòu)開展的社會(huì)滿意度調(diào)查工作，深入基層街道、社區(qū)，從城市體檢評(píng)估的八個(gè)維度詳細(xì)了解居民的主觀意愿，了解社區(qū)管理工作，使得“城市病”問診工作有的放矢。此外，部分城市也結(jié)合政府開通的“12345”熱線，將一段時(shí)間內(nèi)老百姓對(duì)于城市規(guī)劃建設(shè)管理方面的訴求進(jìn)行匯總，也納入城市體檢評(píng)估的問題診斷之中。

開展專題體檢診斷，開出補(bǔ)短板精準(zhǔn)藥方。由于城市發(fā)展建設(shè)涉及領(lǐng)域眾多，需要系統(tǒng)掌握城市規(guī)劃建設(shè)管理各方面的實(shí)際情況，需要開展相關(guān)的專項(xiàng)體檢診斷研究，通過研究能夠進(jìn)一步識(shí)別城市發(fā)展建設(shè)中的短板，找到與對(duì)標(biāo)城市的差距，有助于城市政府精準(zhǔn)化施策。一方面，針對(duì)城市人居環(huán)境的各業(yè)務(wù)系統(tǒng)可開展相關(guān)主題性研究，特別是在綠色低碳發(fā)展、老舊小區(qū)改造、城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承、海綿城市建設(shè)、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房保障、城市安全、園林綠化、完整居住社區(qū)、道路交通與公共交通、城市風(fēng)貌特色和城市綜合管理服務(wù)等方面可開展專項(xiàng)研究。另一方面，也需要深入剖析不同空間單元層面的“城市病”問題，使各級(jí)政府掌握解決問題的方法與主動(dòng)權(quán)。如區(qū)級(jí)層面可考慮各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的統(tǒng)籌執(zhí)行進(jìn)展情況，突出公共服務(wù)的服務(wù)覆蓋、公共空間整治等方面研究工作，制定相關(guān)體檢評(píng)估指標(biāo)予以長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)測(cè)。

貫穿城市更新行動(dòng)，推動(dòng)政府治理有的放矢。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在近期印發(fā)的《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》中明確，在開展城市更新工作時(shí)應(yīng)加強(qiáng)工作統(tǒng)籌，堅(jiān)持體檢評(píng)估先行。推進(jìn)城市體檢評(píng)估工作有助于各城市政府有序梳理城市建設(shè)年度計(jì)劃，特別是在制定城市更新行動(dòng)中具有重要意義。第一，在編制更新行動(dòng)方案階段，城市體檢評(píng)估工作可從全市、區(qū)級(jí)層面上統(tǒng)籌更新單元實(shí)施計(jì)劃，梳理各項(xiàng)更新項(xiàng)目，為動(dòng)態(tài)推動(dòng)城市更新工作提供有力支撐和依據(jù)。第二，在城市更新行動(dòng)的執(zhí)行階段，可根據(jù)“城市病”問題整治清單梳理城市更新的任務(wù)清單，結(jié)合地方財(cái)政及融資條件，有計(jì)劃地推進(jìn)城市更新行動(dòng)，避免舉債式更新模式。第三，在城市更新的實(shí)施階段，可通過城市體檢評(píng)估反映更新的進(jìn)展與成效，動(dòng)態(tài)跟蹤與評(píng)估實(shí)施城市更新績(jī)效。此外，對(duì)于老舊小區(qū)改造、完整居住社區(qū)補(bǔ)短板、歷史文化名城保護(hù)與歷史文化街區(qū)修繕等專項(xiàng)的城市更新工作，城市體檢評(píng)估工作同樣可以發(fā)揮重要支撐作用。

（作者王凱系中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)）