世界人居

段進

中國科學(xué)院院士
東南大學(xué)教授

改革開放四十年，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的“上半場”取得了巨大的成就。同時，建筑風(fēng)貌亂象、城市文化缺失，千城一面、環(huán)境品質(zhì)不高等問題逐漸顯露。城市與建筑風(fēng)貌管理問題，從文化自信的新高度引起了國家和社會廣泛的關(guān)注。此次《通知》的出臺，針對這些問題，進一步明確了管理重點、制度抓手和落實傳導(dǎo)機制，為更好地治理城市與建筑風(fēng)貌邁出了堅實的一步。

縱觀世界城市發(fā)展歷程，有許多運用規(guī)劃研究、城市設(shè)計和立法制度改善城市風(fēng)貌的成功經(jīng)驗。從1970年代開始，新加坡政府為發(fā)掘、保留、增強城市地區(qū)的獨特性，保護逐漸消失的生活氛圍和自然風(fēng)貌，通過編制《特征規(guī)劃研究》（Identity Plan），提出保留15個富有特色、各有側(cè)重的區(qū)域與街道景觀及特色建筑，并將各類建議性內(nèi)容轉(zhuǎn)化為導(dǎo)則納入全面規(guī)劃中進行管理，為新加坡成為一個獨具風(fēng)格、獲得廣泛認同的“花園城市”奠定了基礎(chǔ)。

在紐約，為了避免各區(qū)同質(zhì)化、標準化發(fā)展，進行了特定意圖區(qū)（special purpose district）的有益實踐，并在這類地區(qū)強調(diào)“城市設(shè)計”和“開發(fā)政策”的引導(dǎo)。特定意圖區(qū)設(shè)計導(dǎo)則的管控要素因地區(qū)特色不同而有所差異，但大都是通過城市設(shè)計研究來確定相應(yīng)的管控要素和具體要求，不允許粗放的拆除重建，而是采用功能活化、舊建筑再利用以及增加少量新建建筑的方式進行再開發(fā)。

在日本，則是通過《景觀法》，促進城市與鄉(xiāng)村形成良好的景觀，推動形成美麗且具有風(fēng)采的國土環(huán)境，謀求創(chuàng)造良好的生活環(huán)境及具有個性與活力的地區(qū)特色。再如德國，由于較早地完成了城市化進程，城市規(guī)劃的主要任務(wù)是針對部分城市街區(qū)開展風(fēng)貌規(guī)劃（德語Stadtbildplanung）。城市風(fēng)貌規(guī)劃屬于非法定規(guī)劃，在法定規(guī)劃之外單獨編制，與法定規(guī)劃的側(cè)重點不同，其研究的空間尺度從宏觀到微觀，從城市總體層面到建筑個體形式，關(guān)注市民對城市空間景觀的心理感受，從城市—街區(qū)—街巷（廣場）—建筑立面四個層面對城市或特定街區(qū)的風(fēng)貌展開研究。新、美、日、德等國的實踐經(jīng)驗表明，城市與建筑風(fēng)貌不是誰嘴大，誰有錢就說了為算的事，而是一個公共空間治理的問題。

近些年來，我國對城鎮(zhèn)化建設(shè)中城市與建筑風(fēng)貌的治理工作，從思想認識、制度建設(shè)到實施管控，整體路徑愈發(fā)清晰。城市設(shè)計作為當前我國城市風(fēng)貌特色塑造、文化傳承和人性場所營造的主要抓手，也已成為共識。2015年，中國時隔37年再次召開中央城市工作會議，在"建設(shè)"與"管理"兩端著力，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力。2016年2月《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中明確指出，城市設(shè)計是落實城市規(guī)劃、指導(dǎo)建筑設(shè)計、塑造城市特色風(fēng)貌的有效手段。鼓勵開展城市設(shè)計工作，通過城市設(shè)計，從整體平面和立體空間上統(tǒng)籌城市建筑布局，協(xié)調(diào)城市景觀風(fēng)貌，體現(xiàn)城市地域特征、民族特色和時代風(fēng)貌。

2017年，住建部正式發(fā)布了《城市設(shè)計管理辦法》，從行政管理層面解決了城市設(shè)計“由誰來編”、“由誰來管”、“怎么落地”的問題。并于同年開展城市設(shè)計試點工作，探索通過城市設(shè)計，精細化管理城市各類空間，保護城市歷史格局，延續(xù)城市文脈，提高城市質(zhì)量。通過推動試點城市之間的交流，向全國推廣城市設(shè)計工作經(jīng)驗。在此背景下，依照《城市設(shè)計管理辦法》，各省市正在逐步建立與地方實際相結(jié)合的城市設(shè)計管理制度，進行城市風(fēng)貌管控治理工作。

《通知》提出“明確城市與建筑風(fēng)貌管理重點”，包括超大體量公共建筑、超高層地標建筑及重點地段建筑三個方面。這三類建筑對于城市的既有格局、空間秩序和特色風(fēng)貌，往往會產(chǎn)生舉足輕重的影響，在總體城市設(shè)計中展開相關(guān)分析評判，十分必要。

《通知》提出“完善城市與建筑風(fēng)貌管理制度”，并提出在2020年開展《城市設(shè)計管理辦法》落實情況的調(diào)研評估。一方面肯定了《辦法》在風(fēng)貌管控治理方面的引領(lǐng)作用，另一方面，為充分發(fā)揮城市設(shè)計的作用，要繼續(xù)推進、細化和完善管理制度，包括“嚴把建筑設(shè)計方案審查關(guān)”、“加強正面引導(dǎo)和市場監(jiān)管”、“探索建立城市總建筑師制度”等，將城市與建筑風(fēng)貌管控貫穿于城市規(guī)劃建設(shè)管理的全過程。

最后，提一些希望。如前所述，城市與建筑風(fēng)貌體現(xiàn)的是一種公共價值，應(yīng)該體現(xiàn)人民大眾的取向，而不僅僅只是精英價值的表達。在進一步的工作中，可以通過現(xiàn)場座談、線上線下調(diào)查表等傳統(tǒng)方法進行公眾參與，也可以借助大數(shù)據(jù)分析、人工智能輔助等新型技術(shù)方法和手段，充分反映社會公眾的愿望。在具有較好技術(shù)力量的城市，可以設(shè)總建筑師制度試點，但在其它城市也可以借鑒國外組織城市建筑風(fēng)貌委員會的方式，由此專家和民眾共同參與，使得城市與建筑風(fēng)貌管理可以更好地以人為本，打造人民滿意的美麗城市。