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全國(guó)人大終止“宅基地改革試點(diǎn)授權(quán)”的反思

文/孫君  

2025年3月14日，全國(guó)人大常委會(huì)作出一項(xiàng)備受矚目的決定——依法終止宅基地改革試點(diǎn)授權(quán)決定草案的審議。這一決定如同投入平靜湖面的石子，激起層層漣漪，引發(fā)社會(huì)各界廣泛熱議。宅基地改革作為農(nóng)村土地制度改革的核心議題，其重要性不言而喻：它不僅關(guān)乎數(shù)億農(nóng)民的切身利益，承載著財(cái)產(chǎn)權(quán)益與盤活農(nóng)戶閑置資產(chǎn)的雙重價(jià)值，更深刻影響著城鄉(xiāng)融合與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。然而，十年改革進(jìn)程中，改而不動(dòng)、動(dòng)而又羞，始終處于一種猶抱琵琶半遮面的狀態(tài)。此次決定，促使我們重新審視宅基地改革的歷程、現(xiàn)狀與未來，深入反思其中的得失與挑戰(zhàn)。

我的建議是出租學(xué)習(xí)城市，城市也沒有把出租房的租期拿去抵押貸款，要么租要么買。資金充裕就選擇長(zhǎng)租，資金有限就短租，為什么要把農(nóng)民在20年的租期去抵押貸款？千萬不要想著把出租的房子拿去抵押貸款，這種糟糕的想法才是對(duì)農(nóng)村宅基地改革最大的傷害。

一、宅基地改革條件不成熟：謹(jǐn)慎前行是必要選擇

國(guó)務(wù)院明確提出，當(dāng)前宅基地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)尚未成熟，需以更謹(jǐn)慎的態(tài)度推進(jìn)，這正是全國(guó)人大終止草案審議的重要考量之一。宅基地改革的核心是買賣，本質(zhì)上屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，尤其是宅基地使用權(quán)抵押等問題，涉及產(chǎn)權(quán)界定、風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)等復(fù)雜環(huán)節(jié)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。其可行性論證與風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，仍需更充分的實(shí)踐檢驗(yàn)與理論研究。原本簡(jiǎn)單的租賃關(guān)系，因?yàn)椤叭龣?quán)分置”這一理論，被演變成政治與法律問題，伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，還損害農(nóng)民利益，又衍生出抵押貸款等復(fù)雜難題，讓農(nóng)民與城市人都望而卻步。同時(shí)，依據(jù)《立法法》規(guī)定，草案若未在兩年內(nèi)再次審議即自動(dòng)終止，這一程序性要求也為此次決定提供了法律依據(jù)。

回顧改革試點(diǎn)歷程，部分地區(qū)雖在宅基地流轉(zhuǎn)、閑置資源盤活等方面取得積極探索，但也面臨更多問題，既沒有盤活農(nóng)戶閑置資產(chǎn)，也未得到市場(chǎng)積極響應(yīng)，政策冗長(zhǎng)且缺乏實(shí)效。這場(chǎng)改革自2015年啟動(dòng)就遭到眾多村干部反對(duì)，我也不認(rèn)同，尤其是城鄉(xiāng)之間農(nóng)宅交易，問題愈發(fā)難以解決，政策制度搖擺不定。改革的目的本是出租，十分簡(jiǎn)單，只要農(nóng)民愿意、城市人愿租、村集體同意，租賃時(shí)間根據(jù)農(nóng)戶情況而定即可。但專家與教授硬生生研究出“三權(quán)分置”，將出租問題引入專業(yè)、學(xué)術(shù)、金融、法規(guī)與農(nóng)民生存權(quán)等復(fù)雜領(lǐng)域，致使農(nóng)民一頭霧水，城市人也覺得租個(gè)房子仿佛犯下大錯(cuò)，仿佛斷送了農(nóng)民的生存權(quán)，破壞了改革開放。

2023年中央九部門聯(lián)合推動(dòng)的“我的家鄉(xiāng)我建設(shè)”活動(dòng)實(shí)施方案，發(fā)出不到一周就悄無聲息，令人感到可笑。如今再看2018年中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》表述：“這一政策創(chuàng)新被學(xué)界視為繼農(nóng)用地‘三權(quán)分置’后農(nóng)村土地制度的又一重大突破，其核心是通過產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重構(gòu)盤活閑置宅基地資源，為鄉(xiāng)村振興提供土地要素支撐”，再回首，滿是憂愁。結(jié)果鄉(xiāng)村振興只要還給村支兩委就有可能實(shí)現(xiàn)，一旦學(xué)術(shù)界參與，振興注定會(huì)與三農(nóng)問題相伴而行，越振興三農(nóng)問題越多。

浙江、江蘇、福建、四川與成都等地，近三十年出租與合作建房極為普遍，農(nóng)道通過鄉(xiāng)村建設(shè)，一直在協(xié)助村集體做農(nóng)房出租與村集體收儲(chǔ)等工作，也有宅基地轉(zhuǎn)入大產(chǎn)權(quán)，這對(duì)村委會(huì)來說不過是再簡(jiǎn)單不過的日常工作，幾千年來農(nóng)村一直如此。

因?yàn)檗r(nóng)村宅基地改革，問題變得紛繁復(fù)雜，為此我還編輯過一本書《農(nóng)村宅基地改革六種模式》（沒有正式出版），為村干部與投資者指明方向。出租在全國(guó)各地非常普遍，也合規(guī)合情。比如在雅安大地震重建中，遇到人少房多的情況，村民想發(fā)展農(nóng)文旅，于是在雪山村與戴維村就推出一宅兩居與一宅多用宅基地想法，目的就是盤活農(nóng)戶閑置多余房子，增加農(nóng)民收入。這種想法首先是農(nóng)民需要，市場(chǎng)有需求，不違規(guī)違法，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也不違規(guī)違法。顯然“宅基地改革與三權(quán)分置”違背合規(guī)合法卻不合情合理，叫法如同繞口令，概念不清晰，主體與邊界模糊，在合規(guī)合法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間搖擺不定。什么時(shí)候聽說過城市出租房還能拿去抵押貸款？如此不合理的理論竟然被寫進(jìn)中央文件。

以宅基地使用權(quán)抵押為例：如何在為農(nóng)民提供資金支持的同時(shí)，避免其因無法償債失去住房保障？這一平衡難題尚未找到普適性解決方案。若抵押機(jī)制設(shè)計(jì)不當(dāng)，可能直接導(dǎo)致農(nóng)民“失宅”風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而沖擊農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；更關(guān)鍵的是，在現(xiàn)行法律對(duì)非集體成員購(gòu)買宅基地嚴(yán)格限制的背景下，抵押后宅基地的處置渠道狹窄，既增加金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，也制約抵押制度的實(shí)際效用。因此，在改革條件未完全成熟時(shí)暫緩?fù)七M(jìn)，實(shí)則是為后續(xù)更穩(wěn)健的探索留出空間。

二、保障農(nóng)民基本權(quán)益：改革不可突破的核心底線

宅基地作為農(nóng)村集體所有土地，堪稱農(nóng)民安身立命的“命根子”，承載著3.5億農(nóng)民的基本居住保障功能。我反對(duì)宅基地突破租賃底限，進(jìn)入流轉(zhuǎn)抵押貸款領(lǐng)域，這會(huì)讓原本清晰的租賃關(guān)系變得錯(cuò)綜復(fù)雜。2024年數(shù)據(jù)顯示，60%的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民仍將宅基地視為“失業(yè)返鄉(xiāng)的最后退路”，這一數(shù)據(jù)深刻揭示：宅基地對(duì)農(nóng)民而言，不僅是物理意義上的住所，更是生活兜底的保障與精神層面的寄托。

宅基地，房子屬于農(nóng)民投資，土地屬于村集體資產(chǎn)；如今在宅基地三權(quán)分置過程中，獲利、稅收、拆遷、產(chǎn)權(quán)、自然災(zāi)害與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等問題，如何平衡農(nóng)民與村集體之間利益與責(zé)任，幾乎無解。十年改革中，在政策、法規(guī)與制度方面毫無建樹，又不接受村干部與來自基層的建議。

1. 明確改革底線：宅基地改革建議以“租賃、合作、入股”為底限，只是出租時(shí)間長(zhǎng)短不同，租賃20年，合作建房30年，40 - 60年為宅基地收為村集體資產(chǎn)，以招商引資形式投入鄉(xiāng)村房地產(chǎn)或農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)，主體與產(chǎn)權(quán)依然不變。把三權(quán)分置還原到出租理論，問題就簡(jiǎn)單了，不涉及到抵押貸款與典當(dāng)。如今城市房屋出租，不就很簡(jiǎn)單嗎？怎么會(huì)租出一個(gè)三權(quán)分置與抵押貸款呢？

2. 規(guī)范出租路徑：房屋出租路徑統(tǒng)一以村為單位，不得以農(nóng)戶個(gè)體名義出租與買賣，否則所有經(jīng)營(yíng)與租賃視為無效，否則弊大于利。如北京宋莊畫家村出現(xiàn)農(nóng)民房租隨意漲價(jià)等問題，就是農(nóng)民直接與市民交易，在全國(guó)各地普遍存在，出了問題就非常難解。

3. 完善租賃管理：其中做好租賃中的物業(yè)管理、退出轉(zhuǎn)租與自然災(zāi)害等工作，所有的問題都以租賃形式來面對(duì)，平衡好農(nóng)民、村集體與投資者利益與責(zé)任。這一點(diǎn)城市房屋出租商業(yè)模式可以借鑒，我們的目的是盤活農(nóng)戶閑置資產(chǎn)，增加農(nóng)民與村集體收入，確保農(nóng)民能進(jìn)城，還能回得來。市民能租也好退，而非以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目的的城市房地產(chǎn)。

浙江某村曾因宅基地違規(guī)交易，最終導(dǎo)致12戶農(nóng)民喪失住房，進(jìn)而引發(fā)群體性維權(quán)事件。這一案例敲響警鐘：任何宅基地改革，都必須將保障農(nóng)民基本權(quán)益放在首位，絕不能以犧牲農(nóng)民安居為代價(jià)。改革過程中，既要充分尊重農(nóng)民意愿，保障其知情權(quán)、參與權(quán)與決策權(quán)，杜絕“強(qiáng)制流轉(zhuǎn)”“暗箱操作”；也要建立健全權(quán)益保障機(jī)制，例如在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)明確合理收益分配標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)民流轉(zhuǎn)后仍能享有居住兜底，唯有如此，改革才能獲得農(nóng)民的真正認(rèn)可，為農(nóng)村穩(wěn)定筑牢根基。

三、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控：改革穩(wěn)定推進(jìn)的重要保障

2024年農(nóng)村隱形宅基地交易已達(dá)12萬宗，部分農(nóng)民因短期資金需求低價(jià)售地，后續(xù)引發(fā)大量家庭糾紛。河南周口一位農(nóng)民曾以8萬元出售宅基地，兩年后當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)漲至25萬元，巨大的價(jià)格落差讓這位農(nóng)民追悔不已，這一案例生動(dòng)暴露了“短期利益陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)，也凸顯社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控的緊迫性。

隱形交易的泛濫，不僅嚴(yán)重?cái)_亂宅基地市場(chǎng)正常秩序，更讓農(nóng)民權(quán)益陷入“無保障”境地。對(duì)此，需從三方面強(qiáng)化防控：一是加快搭建并規(guī)范運(yùn)行宅基地交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)交易流程公開、公平、公正，壓縮私下交易空間；二是加強(qiáng)農(nóng)民普法與風(fēng)險(xiǎn)教育，通過案例宣傳引導(dǎo)其理性看待宅基地價(jià)值，避免因短期利益決策失誤；三是建立宅基地交易風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)交易主體資質(zhì)、價(jià)格合理性等進(jìn)行前置審核，提前化解潛在糾紛。

四、反思與展望：在穩(wěn)健探索中尋找改革最優(yōu)解

宅基地改革絕非單一領(lǐng)域的調(diào)整，而是涉及農(nóng)民權(quán)益、耕地保護(hù)、財(cái)政秩序、社會(huì)穩(wěn)定的系統(tǒng)工程。既要考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，確保城市人下鄉(xiāng)租賃的風(fēng)險(xiǎn)，要推進(jìn)宅基改革，若兩者都不尊重，只能草草收?qǐng)觥５?，全?guó)人大終止試點(diǎn)授權(quán)草案審議，并非改革停滯，而是為了讓改革步伐吸取經(jīng)驗(yàn)，明確方向，繼續(xù)前行。

未來改革需緊扣“保障權(quán)益”與“激活市場(chǎng)”兩大核心，從三方面突破：其一，完善租賃制度，回避邏輯思維不清且概念模糊的“三權(quán)分置”，用“一宅兩院”代替所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)，給老百姓傳達(dá)的內(nèi)容要簡(jiǎn)單明了，就像1978年“農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包”、“把農(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村”及“財(cái)力有限，民力無限”等理念，一聽就懂，一做就成。農(nóng)村宅基地改革還是要明確農(nóng)房租賃的邊界，例如借鑒安徽岳西縣“一宅兩院”模式，在堅(jiān)守宅基地集體所有屬性的前提下，將一宅改造為兩處房屋，實(shí)現(xiàn)“一戶原居民守好幸福門，一戶新村民打開致富門”，既保障農(nóng)民居住，又通過長(zhǎng)租短宿激活資源，最重要的是“小院”有美感，讓城市人向往；其二，探索整村運(yùn)營(yíng)下的宅基地改革路徑，參考十堰鄖西縣“五鄉(xiāng)一平臺(tái)”經(jīng)驗(yàn)，以村集體投資平臺(tái)與運(yùn)營(yíng)公司“雙向奔赴”的生活與資源互動(dòng)的改革模式，在保障村集體與投資者雙向權(quán)益的基礎(chǔ)上，推進(jìn)鄉(xiāng)宿、鄉(xiāng)宅、鄉(xiāng)廚、鄉(xiāng)學(xué)、鄉(xiāng)游的系統(tǒng)資源整合，核心是用數(shù)字化打通城鄉(xiāng)融合（簡(jiǎn)稱五鄉(xiāng)一平臺(tái)），對(duì)整村資源依法合情開展“微建、微改、微運(yùn)營(yíng)”；其三，強(qiáng)化經(jīng)驗(yàn)復(fù)制，推廣珠海斗門區(qū)“多戶聯(lián)建”、馬鞍山博望區(qū)“一宅兩戶”村莊與社區(qū)功能融為一體、鄭州新密市村企共建的“未來鄉(xiāng)村”、常州武進(jìn)區(qū)宅基地?cái)?shù)字化管理等成熟做法，因地制宜探索差異化改革路徑。

宅基地改革任重道遠(yuǎn)，既需堅(jiān)守“合規(guī)合法”的法律底線，也需兼顧“合情合理”的民生溫度；既需保障農(nóng)民核心權(quán)益，也需維護(hù)投資者合法利益，沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為動(dòng)力，改革只能紙上談兵。我們需要耐心，守住初心，還需要自下而上的實(shí)踐，自下而上的理論，唯有如此，才能實(shí)事求是，打破城鄉(xiāng)要素流動(dòng)壁壘，推動(dòng)城鄉(xiāng)等值化、市場(chǎng)化發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略筑牢制度根基。

2025年9月11日 北京