世界人居

城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，也是促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步的必然要求。然而，在快速城鎮(zhèn)化的同時(shí)，城市發(fā)展也面臨巨大的環(huán)境與資源壓力，外延增長(zhǎng)式的城市發(fā)展模式已難以為繼。黨的十九大報(bào)告指出，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。

城市是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要載體，美麗城市建設(shè)自然成為美麗中國建設(shè)不可或缺的組成部分。通過將生態(tài)文明理念融入城市建設(shè)的各個(gè)方面，持續(xù)推進(jìn)城市品質(zhì)提升與高質(zhì)量發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)人們對(duì)美好生活的向往，是美麗城市建設(shè)的實(shí)踐路徑。海綿城市建設(shè)作為生態(tài)文明理念落實(shí)的重要舉措，是有效推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)的核心理念，也是改善城市生態(tài)環(huán)境、解決城市水危機(jī)、促進(jìn)美麗城市建設(shè)和綠色發(fā)展的重要路徑。

回顧：海綿城市發(fā)展過程

總體來看，海綿城市建設(shè)即采用生態(tài)文明新思想、新理念實(shí)現(xiàn)對(duì)雨洪的綜合管理，為推動(dòng)我國城市水系統(tǒng)建設(shè)和解決城市發(fā)展過程中的水問題指明了道路。海綿城市本質(zhì)是綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，通過控制雨水徑流，恢復(fù)城市原始的水文生態(tài)特征，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，使其地表徑流盡可能達(dá)到開發(fā)前的自然狀態(tài)，從而修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、提高水安全，最終構(gòu)建城市健康水循環(huán)系統(tǒng)，讓城市可以“自由呼吸”。

早在2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上就提出要建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”。2015年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出要將70%的降雨就地消納和利用，到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。自此，海綿城市建設(shè)上升至國家戰(zhàn)略層面。2015年以來，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合財(cái)政部、水利部組織開展海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作，確定兩批共30個(gè)由中央財(cái)政支持的海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市，先行先試探索經(jīng)驗(yàn)。各試點(diǎn)重點(diǎn)在城市建成區(qū)范圍選取一定面積的新舊城區(qū)作為試點(diǎn)開展海綿城市建設(shè)，經(jīng)過創(chuàng)新實(shí)踐，城市生態(tài)環(huán)境顯著改善，試點(diǎn)成效顯著。

為更好地發(fā)揮海綿城市建設(shè)綜合效益，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2020年重點(diǎn)工作部署會(huì)議上明確提出要“系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)”。在國家層面，隨著生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境大幅改善，生態(tài)文明建設(shè)也邁入新階段，建設(shè)使命由“十三五”期間的“打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”，轉(zhuǎn)向“十四五”期間的“推進(jìn)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化”。作為推進(jìn)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，海綿城市在“十四五”期間實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化全域推進(jìn)意義重大。2021年4月，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部印發(fā)《關(guān)于開展系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)示范工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），隨后確定首批20個(gè)海綿城市建設(shè)示范城市，開啟系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)新篇章，這標(biāo)志著海綿城市建設(shè)正式由試點(diǎn)走向示范。

海綿城市建設(shè)針對(duì)城市積水內(nèi)澇、水環(huán)境及人居環(huán)境差、居住社區(qū)設(shè)施存在短板等人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的問題，統(tǒng)籌實(shí)施城市防洪排澇設(shè)施建設(shè)、地下空間建設(shè)、老舊小區(qū)改造等，圍繞水生態(tài)恢復(fù)、水安全保障、水環(huán)境改善、水資源涵養(yǎng)、城市人居環(huán)境提升、城市發(fā)展整體性系統(tǒng)性加強(qiáng)、城市承載力宜居性包容度提高、人民群眾獲得感幸福感增強(qiáng)等目標(biāo)，通過系統(tǒng)構(gòu)建城市水安全、水環(huán)境、水生態(tài)、水資源等涉水保障體系，綜合解決涉水問題，助力美麗城市建設(shè)。

展望：“全域海綿”發(fā)展建議

從海綿城市建設(shè)由試點(diǎn)變?yōu)槭痉犊梢钥闯?，“十四五”期間對(duì)海綿城市建設(shè)提出更高要求。具體來講，從范圍上，“十四五”期間海綿城市建設(shè)強(qiáng)調(diào)全市域推進(jìn)，不局限于試點(diǎn)期的建成區(qū)內(nèi)局部核心區(qū)域，這意味著不僅要在市級(jí)層面，還要在縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)等層面全面落實(shí)海綿理念。要完善區(qū)縣相關(guān)體制機(jī)制，形成全域全面推進(jìn)格局，在全市域河湖水系治理、山體修復(fù)、新區(qū)開發(fā)建設(shè)、舊城更新改造等多個(gè)方面，融入海綿理念開展建設(shè)。在實(shí)施過程中，相較于試點(diǎn)期，更強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性，在建設(shè)中不局限于某單個(gè)項(xiàng)目的作用，更注重源頭、過程、末端的系統(tǒng)性建設(shè)，強(qiáng)調(diào)從流域區(qū)域、城市角度系統(tǒng)研判謀劃海綿建設(shè)，實(shí)現(xiàn)流域區(qū)域大海綿與具體項(xiàng)目小海綿的有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮最大效益。在涉及領(lǐng)域方面，面更廣，結(jié)合《通知》要求，海綿城市建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌地下空間、城市更新、排水防澇等多個(gè)方面。

總體來說，系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)需堅(jiān)持老城區(qū)以問題為導(dǎo)向，在建設(shè)中充分考慮群眾需求，不斷提升群眾獲得感、幸福感。新區(qū)以目標(biāo)為導(dǎo)向，全域加強(qiáng)管控，干一片成一片。主要從完善頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌四個(gè)層級(jí)、健全體制機(jī)制、制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范四個(gè)方面開展。

完善頂層設(shè)計(jì)。一方面，海綿城市建設(shè)應(yīng)全域推進(jìn)、系統(tǒng)謀劃。地級(jí)市、區(qū)縣應(yīng)建立一套完善的海綿城市建設(shè)規(guī)劃體系，在國土空間規(guī)劃、控性詳細(xì)規(guī)劃等階段明確海綿城市建設(shè)目標(biāo)與任務(wù)要求，同時(shí)編制本地區(qū)海綿城市、排水防澇、防洪、地下空間等方面專項(xiàng)規(guī)劃。在規(guī)劃指引下，制定近期海綿城市建設(shè)、排水防澇實(shí)施方案，明確問題，確定近期具體建設(shè)目標(biāo)與思路，制定達(dá)標(biāo)方案編制，厘清建設(shè)項(xiàng)目與計(jì)劃。另一方面，要科學(xué)系統(tǒng)推進(jìn)海綿城市建設(shè)。在開展頂層設(shè)計(jì)過程中，結(jié)合本地區(qū)氣候、地質(zhì)、土壤等特點(diǎn)，開展本地分析、工程技術(shù)、模式推廣等專題技術(shù)研究，凝練本地區(qū)海綿城市建設(shè)技術(shù)，并融入在后續(xù)海綿城市建設(shè)中。

統(tǒng)籌四個(gè)層級(jí)。海綿城市建設(shè)需覆蓋全市域，統(tǒng)籌流域區(qū)域、城市、設(shè)施、社區(qū)四個(gè)層級(jí)。流域區(qū)域?qū)蛹?jí)統(tǒng)籌全域山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行生態(tài)要素管控，構(gòu)建全流域區(qū)域海綿體系。城市層級(jí)實(shí)施水安全、水環(huán)境、水資源、水生態(tài)“四水”同治，構(gòu)建城市健康水循環(huán)系統(tǒng)。設(shè)施層級(jí)，圍繞污水處理提質(zhì)增效、防洪排澇能力提升、污水資源化利用等方面，完善污水處理廠、排水泵站與管網(wǎng)、再生水回用系統(tǒng)等設(shè)施，同時(shí)與CIM（城市信息模型）平臺(tái)相結(jié)合，建設(shè)海綿城市智慧監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)海綿城市各方面進(jìn)行監(jiān)管，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板。社區(qū)層級(jí)，對(duì)新建地塊嚴(yán)格管控，高標(biāo)準(zhǔn)開展海綿城市建設(shè)，改造區(qū)域與城市更新相結(jié)合，解決好內(nèi)澇點(diǎn)、污水溢流等問題，落實(shí)“海綿+”理念，提升人居環(huán)境品質(zhì)，打造高質(zhì)量海綿社區(qū)。

健全體制機(jī)制。通過建章立制，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管控。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，在各地市、縣區(qū)成立海綿城市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確具體實(shí)施機(jī)構(gòu)，以政府為主導(dǎo)，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)。由于區(qū)縣在海綿城市建設(shè)中為薄弱點(diǎn)，市級(jí)要將海綿城市建設(shè)納入對(duì)區(qū)縣及各部門年度考核任務(wù)，制定考核辦法，定期開展績(jī)效考核。開展海綿立法工作，在地市層級(jí)制定本區(qū)域海綿城市建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)，從法律層面提出要求，將海綿理念融入城市建設(shè)的方方面面。健全項(xiàng)目全生命周期管控制度，地市及區(qū)縣在項(xiàng)目規(guī)劃審批階段應(yīng)將海綿城市建設(shè)指標(biāo)納入審核范圍，制定項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、運(yùn)維全過程管理制度，全方位落實(shí)海綿城市建設(shè)。

制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。結(jié)合本地海綿城市建設(shè)特點(diǎn)，總結(jié)完善海綿城市建設(shè)中相關(guān)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)，制定本區(qū)域海綿城市建設(shè)技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)海綿城市建設(shè)從規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、竣工驗(yàn)收到運(yùn)行維護(hù)的全鏈條技術(shù)指導(dǎo)。

系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)采用標(biāo)本兼治的城市系統(tǒng)治水方法，達(dá)到保障城市水安全、改善城市水環(huán)境、修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)城市水資源等效果，從而創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境，同美麗城市建設(shè)目標(biāo)吻合，有力推進(jìn)了美麗城市乃至美麗中國建設(shè)。系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)是黨中央、國務(wù)院將生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)落實(shí)在操作層面的重要部署，也是我國建設(shè)美麗城市的重要組成，為建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文的美麗城市創(chuàng)造條件。未來，應(yīng)大力推進(jìn)系統(tǒng)化全域海綿城市建設(shè)，創(chuàng)造更好的人居環(huán)境，不斷提高群眾獲得感幸福感，讓其充分感受到海綿城市建設(shè)帶來的美好生活。

作者信息：呂紅亮 中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司生態(tài)市政院副院長(zhǎng)