世界人居

空間規(guī)劃體系重構(gòu)——國家公園自然公園規(guī)劃目標(biāo)與發(fā)展

Reconstruction of Territory spatial planning system：Planning objectives and development of National Park and Natural Park

摘要：國土空間規(guī)劃多規(guī)合一，在規(guī)劃建設(shè)界掀起了巨大的風(fēng)暴，幾乎是一個規(guī)劃建設(shè)界的顛覆性理念，風(fēng)景園林行業(yè)也必將面臨一次重大調(diào)整。同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、景觀系副系主任金云峰在本文的介紹讓我們對未來自然保護地的發(fā)展有了一個清晰認識。

關(guān)鍵詞：空間規(guī)劃體系；自然保護地規(guī)劃；國家公園；自然公園；空間重構(gòu)

2019年11月24日，在南昌舉辦的“2019世界人居環(huán)境景觀產(chǎn)業(yè)博覽會第九屆艾景國際園林景觀規(guī)劃設(shè)計大會”會議的第二天。國家林草局國家公園和自然保護地標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)專家、同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院景觀系副系主任金云峰教授，圍繞會議主題“空間重構(gòu)”，在大會上發(fā)表了《空間規(guī)劃體系重構(gòu)——國家公園自然公園規(guī)劃目標(biāo)與發(fā)展》的主題演講。

同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 金云峰教授

本人涉入風(fēng)景園林40年來，從事自然保護地各類規(guī)劃實踐與理論研究。今天匯報內(nèi)容是規(guī)劃，從風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、礦山公園、水利風(fēng)景區(qū)等項目，到近期的國土空間規(guī)劃風(fēng)景規(guī)劃專項試點研究，思考當(dāng)今風(fēng)景園林發(fā)展應(yīng)當(dāng)如何對接我國的國土空間規(guī)劃要求。如何從技術(shù)與觀念上突破自身，應(yīng)對國土空間規(guī)劃體系變革與規(guī)劃事權(quán)的博弈；如何融入國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”之中，協(xié)調(diào)空間治理與“三生空間”風(fēng)景治理的頂層思考，探討國家公園自然公園的發(fā)展與規(guī)劃。

自然保護地是面向中國風(fēng)景治理，建立對接于國土空間規(guī)劃體系的法規(guī)政策體系、規(guī)劃編制審批體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、實施監(jiān)管體系。國家公園定位在全國和省級國土空間規(guī)劃，而自然公園定位于市縣級國土空間規(guī)劃中需要優(yōu)化功能和發(fā)展提升。應(yīng)健全自然公園等各類保護地規(guī)劃編制：1）“一張圖”與國土空間總體規(guī)劃開發(fā)保護對接“三區(qū)三線”的統(tǒng)一自然資源功能管控，落實細分各類空間與用途管制。2）綜合規(guī)劃手段，集中發(fā)力于人與自然的和諧，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項規(guī)劃對自然資源要素的保護、控制、利用。

圍繞大會主題“空間重構(gòu)”，講五個方面的內(nèi)容：1重構(gòu)：國土空間規(guī)劃體系；2治理：中國風(fēng)景資源利用類型；3目標(biāo)：自然保護地體系；4發(fā)展：國家公園、自然公園規(guī)劃；5結(jié)語。

一、重構(gòu)：國土空間規(guī)劃體系

中國規(guī)劃界的變革巨大以2019年5月9日發(fā)布的文件，中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，值得注意的關(guān)鍵點是，其將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等統(tǒng)一為國土空間規(guī)劃，通過重構(gòu)建立，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

建立空間規(guī)劃體系，合理布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)保護建設(shè)的基本依據(jù)，規(guī)劃剛性控制編制藍圖，包括編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法律政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，開發(fā)保護“一張圖”。 2019年11月1日，又出臺了《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》，統(tǒng)籌生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃。建立分類管控。

建設(shè)項目實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管治方式，項目用地預(yù)審與選址要符合國土空間用途管制要求，建設(shè)用地規(guī)劃要符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求?！耙粫蛔C”是剛性管控與事權(quán)對應(yīng)，是奠定空間治理的基礎(chǔ)。

重構(gòu)是為了什么？其實是為了治理。比如傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃是以人口增長，相應(yīng)配置土地、提供居住、生產(chǎn)的用地。而現(xiàn)在發(fā)展的用地已到了天花板，只能做存量，不能靠增量，做規(guī)劃是為了治理。

二、治理：中國風(fēng)景資源利用類型

中國風(fēng)景資源利用的類型較多，例如云南普者黑要做旅游度假區(qū)總體規(guī)劃，規(guī)劃388平方公里（圖1），規(guī)劃范圍內(nèi)既有國家級風(fēng)景名勝區(qū)、又有國家濕地公園、還有省級自然保護區(qū)，合在一起做旅游度假區(qū)，如何做？這帶來了新的思考。

圖1 普者黑現(xiàn)狀

其實風(fēng)景資源利用這方面已經(jīng)開展了很多類型的總體規(guī)劃實踐，下面從本人經(jīng)歷的規(guī)劃實踐中舉例分析解釋：例如2012年主持編制《西樵山國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》（圖2），獲國務(wù)院批準(zhǔn)，從西樵山規(guī)劃工作中認識到，按國務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)條例》定義的風(fēng)景名勝區(qū)，是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進行科學(xué)、文化活動的區(qū)域。技術(shù)規(guī)范有《風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，此標(biāo)準(zhǔn)中有明確的功能分區(qū)和用地分類的技術(shù)規(guī)定內(nèi)容，西樵山風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制通過落實用地分類支撐功能分區(qū)達到規(guī)劃目標(biāo)，風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃方法及技術(shù)較為成熟。

圖2《西樵山國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》

例如森林公園是指森林景觀優(yōu)美，自然景觀和人文景物集中，具有一定規(guī)模，可供人們游覽、休息或進行科學(xué)、文化、教育活動的場所。1994年1月22日林業(yè)部發(fā)布施行了《森林公園管理辦法》法律性管理文件，相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《森林公園總體設(shè)計規(guī)范》（LY/T5132-98）規(guī)定森林公園的功能區(qū)劃應(yīng)包括①森林旅游區(qū)（游覽區(qū)、游樂區(qū)、狩獵區(qū)、野營區(qū)、休療養(yǎng)區(qū)、接待服務(wù)區(qū)、生態(tài)保護區(qū)）、②生產(chǎn)經(jīng)營區(qū)、③管理及生活區(qū)（行政管理去、居民生活區(qū)），但規(guī)范沒有提出用地分類標(biāo)準(zhǔn)，只有功能區(qū)劃，意味著森林公園規(guī)劃的管控法定性弱。我在2002年編制《青山湖國家森林公園總體規(guī)劃》（圖3），是按《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》布置用地進行規(guī)劃管控。

圖3《青山湖國家森林公園總體規(guī)劃》

例如濕地公園是指以保護濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源為目的，可供開展?jié)竦乇Ｗo、恢復(fù)、宣傳、教育、科研、監(jiān)測、生態(tài)旅游等活動的特定區(qū)域。2010年完成編制《微山湖國家濕地公園總體規(guī)劃》體會到（圖4），雖然濕地公園管理國家林業(yè)局出臺了法律性規(guī)章《國家濕地公園管理辦法》（2010年試行，2017年正式）和技術(shù)性規(guī)范《國家濕地公園總體規(guī)劃導(dǎo)則》，有明確的功能區(qū)劃規(guī)定（①保育區(qū)、②恢復(fù)重建區(qū)、③宣教展示區(qū)、④合理利用區(qū)、⑤管理服務(wù)區(qū)），但土地利用規(guī)劃類型僅有4大類（濕地、生物棲息地、林地、水源地）非常粗放，難于支撐功能區(qū)劃的要求。

圖4《微山湖國家濕地公園總體規(guī)劃 》

例如中國國家地質(zhì)公園是指具有國家級特殊地質(zhì)科學(xué)意義，較高的美學(xué)觀賞價值的地質(zhì)遺跡為主體，并融合其它自然景觀與人文景觀而構(gòu)成的一種獨特的自然區(qū)域。2010年編制《浮山國家地質(zhì)公園總體規(guī)劃》（圖5），遇到的問題是：法律性規(guī)章《國家地質(zhì)公園管理辦法》缺失，其實國土資源部至今沒有出臺，僅有《國家地質(zhì)公園規(guī)劃編制技術(shù)要求》，并規(guī)定了土地利用類型（地質(zhì)景觀用地、公園設(shè)施用地、居民社會用地、交通與工程用地、林地、園地、耕地、草地、水域、滯留用地），雖用地分類比較全也有利于規(guī)劃編制及管控，但由于地質(zhì)公園頂層的政策法律缺失，此 “技術(shù)要求”對地質(zhì)公園資源與利用的具體內(nèi)容規(guī)定缺乏法規(guī)保障。

圖5《浮山國家地質(zhì)公園總體規(guī)劃》

例如2003年完成《淮北乾隆湖礦山公園總體規(guī)劃》（圖6），進行了礦山公園規(guī)劃編制探索。國家礦山公園，是以展示礦業(yè)遺跡(主要指礦產(chǎn)地質(zhì)遺跡和礦業(yè)生產(chǎn)過程中探，采、選、冶、加工等活動的遺跡、遺址和史跡)景觀為主體，體現(xiàn)礦業(yè)發(fā)展歷史內(nèi)涵，具備研究價值和教育功能，可供人們游覽觀賞、科學(xué)考察的特定的空間地域。對礦山公園規(guī)劃建設(shè)管理頂層出臺了《關(guān)于加強國家礦山公園建設(shè)的通知》政策性管理文件，還有規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《國家礦山公園規(guī)劃編制技術(shù)要點》，有功能區(qū)劃規(guī)定（①礦業(yè)遺跡保護區(qū)、②科普教育區(qū)、③綜合服務(wù)區(qū)、④野營區(qū)、⑤特色景觀游覽區(qū)），但沒有用地分類規(guī)定，提到土地用途必要時以“契約”、“協(xié)議”等形式約定。

圖6《乾隆湖礦山公園總體規(guī)劃 》

例如依據(jù)水利部規(guī)章《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》，2004年進行了《翠平湖水利風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃》編制（圖7）。水利風(fēng)景區(qū)是指以水域（水體）或水利工程為依托，具有一定規(guī)模和質(zhì)量的風(fēng)景資源與環(huán)境條件，可以開展觀光、娛樂、休閑、度假或科學(xué)、文化、教育活動的區(qū)域。技術(shù)規(guī)范《水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則》有功能區(qū)劃的規(guī)定，包括①出入口（集散）區(qū)、②游覽區(qū)、③服務(wù)區(qū)、④保護區(qū)、⑤管理區(qū)。也規(guī)定了比較詳細的土地類型分類（游覽觀光用地、服務(wù)設(shè)施用地、水利工程用地、道路交通用地、林地、配套基礎(chǔ)設(shè)施用地、辦公管理用地、水域其他用地）。水利風(fēng)景區(qū)法規(guī)政策性和技術(shù)規(guī)范性管理要求都比較全面，指導(dǎo)規(guī)劃編制工作的可操作性比較強。

圖7《翠平湖水利風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃》

從以上實例分析得知，中國風(fēng)景資源利用類型多樣，主要有自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、野生植物原生境保護區(qū)（點）、自然保護小區(qū)、野生動物重要棲息地等。但針對資源管控相互之間關(guān)聯(lián)度不夠，管理分散在各個部門，主要以發(fā)布部門規(guī)章為最頂層法規(guī)性管理文件，已有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)對規(guī)劃編制的技術(shù)支持還不夠，造成了規(guī)劃管理目標(biāo)交替重疊甚至沖突。針對中國風(fēng)景的現(xiàn)有利用方式需要整合，也是為了治理，把目標(biāo)整合到自然保護地體系，納入國家治理。

三、目標(biāo)：自然保護地體系

國家治理是由國家統(tǒng)領(lǐng)、管理、整合其管轄領(lǐng)土以及生活其上民眾的空間規(guī)模和實際內(nèi)容。全面深化改革的目標(biāo)是推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理落在風(fēng)景園林專業(yè)來看，就是空間治理，是對(城鄉(xiāng)區(qū)域)空間資源、要素的使用、收益、分配的系統(tǒng)協(xié)調(diào)過程,是比城市治理更為廣義的概念。包括政府、社會、市場、多元權(quán)利主體，涉及利益訴求的協(xié)調(diào)過程等。

從國際上看，有風(fēng)景治理，其目標(biāo)是如何可持續(xù)性地保護和治理我們身邊風(fēng)景的多樣性，以及它們的自然和文化價值。2009年10月IFLA 世界理事會通過了《全球風(fēng)景公約》，旨在為各國風(fēng)景園林協(xié)會制定自己的風(fēng)景公約提供一個框架，作為對所有分享風(fēng)景的社會群體之承諾。是一個風(fēng)景行業(yè)的全球性公約，是對享受風(fēng)景的所有團體的承諾。公約所提出的風(fēng)景(Landscape) 即土地、水系統(tǒng)(或)海洋區(qū)域的總稱，其面貌是自然和(或)文化因素單方和(或)相互作用造成的結(jié)果。風(fēng)景規(guī)劃（Landscape Planning）是以管理風(fēng)景、提升風(fēng)景、保護風(fēng)景和恢復(fù)風(fēng)景為目的，負責(zé)任的、具有前瞻性的建議或行動制定的過程。

2019年6月26日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》。自然保護地是由各級政府依法規(guī)定或確認，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域。對現(xiàn)有的風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園等歸入自然保護地系統(tǒng)。自然保護地分三類：國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、自然公園為補充。依據(jù)國土空間規(guī)劃，編制自然保護地規(guī)劃。

對照我們建立的自然保護地，國際上也有保護地體系，與中國建立的有些不同。世界保護地按IUCN分成六類，越荒野等級越高。我國要建立的是中國特色的，其技術(shù)路線是：制定自然保護地分類劃定標(biāo)準(zhǔn)；對現(xiàn)有的各類自然保護地開展綜合評價；按照保護區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標(biāo)進行梳理調(diào)整和歸類；逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)。

四、發(fā)展：國家公園、自然公園規(guī)劃

分類體系建立之后，求發(fā)展，就要做好國家公園、自然公園的規(guī)劃。

2017年9月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使。國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴(yán)格的保護。除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動。

目前，全國共有東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達措、錢江源、南山等10個國家公園試點，面積超過20萬平方公里。

啟動了國家公園各試點區(qū)的總體規(guī)劃和專項規(guī)劃編制工作。三江源國家公園總體規(guī)劃已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、發(fā)展改革委印發(fā)（圖8）。神農(nóng)架、錢江源國家公園總體規(guī)劃已經(jīng)省政府批準(zhǔn)。東北虎豹國家公園總體規(guī)劃已編制完成。正在進行《國家公園法》的立法和編制總體規(guī)劃及推進各國家公園編制相關(guān)專項規(guī)劃。

圖8 三江源國家公園試點

基于以上的認識，回到云南普者黑的規(guī)劃，就可以很好進行編制，如果不解一些政策及規(guī)定，做出來規(guī)劃用地可能要繞開風(fēng)景名勝區(qū)濕地公園等范圍線而向東發(fā)展。如果把空間管制圖做出來（圖9），就能找出更有利的發(fā)展空間安排用地，并非完全繞開。所以要建立體系，空間重構(gòu)，編制規(guī)劃、開展工作。

圖9 普者黑空間管制圖

在中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（18號文）印發(fā)的前二天，即2019年5月7日文化和旅游部出臺了《文化和旅游規(guī)劃管理辦法》，這是巧合嗎？這會引發(fā)規(guī)劃工作需要認清目前不同部門的行政博弈，解讀提前二天出臺的《文化和旅游規(guī)劃管理辦法》，文化和旅游規(guī)劃并沒有定位成國土空間規(guī)劃下的專項規(guī)劃，而是與國土空間規(guī)劃并列。

《文化和旅游規(guī)劃管理辦法》是對接于國家發(fā)展規(guī)劃。中共中央、國務(wù)院2018年11月18日下發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（44號文）中指出：國家發(fā)展規(guī)劃居于規(guī)劃體系最上位，是其他各級各類規(guī)劃的總遵循。國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，均須依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃編制。建立健全規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制，加強國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與空間規(guī)劃的銜接，確保規(guī)劃落地。

五、結(jié)語

在國土空間“多規(guī)合一”體系下，空間重構(gòu)，國家公園規(guī)劃和自然公園規(guī)劃作為自然保護地類的規(guī)劃，是定位于國土空間規(guī)劃體系五級三類中的專項規(guī)劃，需要對接國土空間規(guī)劃體系中的總體規(guī)劃并建立法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

這是風(fēng)景園林的任務(wù)和責(zé)任！

（本演講是根據(jù)本人在第四屆中國休閑與旅游發(fā)展論壇上發(fā)言題目《基于規(guī)劃視角：國家公園自然保護地與文旅休閑地》的基礎(chǔ)上內(nèi)容有所調(diào)整。參考文獻略）