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■中交投資有限公司城市更新課題組

目前我國的城市化已經(jīng)由資本型增長階段轉(zhuǎn)向運(yùn)營型增長階段，城市更新作為城市高質(zhì)量發(fā)展的重要推動力，已從早期的舊城改造向多元動力機(jī)制下的綜合更新方向發(fā)展，有機(jī)更新、片區(qū)統(tǒng)籌更新、全域更新成為城市更新主要模式。

7月12日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總工程師李如生在首屆北京城市更新論壇上表示，北京市作為第一批城市更新試點(diǎn)城市，全國首個減量發(fā)展的城市，希望北京積極探索超大城市減量發(fā)展背景下城市更新的路徑方法，為實(shí)施城市更新行動貢獻(xiàn)更多的北京經(jīng)驗(yàn)、北京模式。北京市副市長隋振江亦表示，堅持以北京城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以推動新時代首都發(fā)展為方向，努力探索適合首都特點(diǎn)的城市更新之路。

此前北京在老舊小區(qū)改造中探索出“勁松模式”和“首開經(jīng)驗(yàn)”，在園區(qū)更新領(lǐng)域探索出低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)騰籠換鳥的“亦莊模式”，成為全國推廣的樣板。近日中交城市更新公司通過石景山城市更新項(xiàng)目的初步實(shí)踐探索，創(chuàng)新性地提出“全域型”城市更新模式，將城市更新內(nèi)涵擴(kuò)展至城市片區(qū)的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、土地資源整理、生態(tài)環(huán)境提升、區(qū)域功能重塑等多個方面，通過區(qū)企合作最大程度發(fā)揮平臺作用；通過全業(yè)務(wù)角度策劃項(xiàng)目價值，借一個項(xiàng)目創(chuàng)新中交城市更新商業(yè)模式和資源體系。這一理論和實(shí)踐探索將為減量發(fā)展背景下的城市更新提供全新的思路。

一、北京“十四五“城市更新

規(guī)劃體現(xiàn)減量發(fā)展理念

2022年5月，北京市人民政府正式印發(fā)《北京市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃(北京市“十四五”時期城市更新規(guī)劃)》（以下簡稱《更新專項(xiàng)規(guī)劃》）。該規(guī)劃結(jié)合北京減量背景和存量特點(diǎn)，確立了以街區(qū)為單元、以存量建筑為主體、以功能環(huán)境提升為導(dǎo)向的城市更新工作思路，推進(jìn)小規(guī)模、漸進(jìn)式、可持續(xù)的更新；以功能完善、提質(zhì)增效、民生改善、嚴(yán)控大拆大建為原則，實(shí)際上就是我國首個以減量發(fā)展為理念的城市更新專項(xiàng)規(guī)劃。

總體來看，《更新專項(xiàng)規(guī)劃》主要是以新總規(guī)為引領(lǐng)，從服務(wù)“四個中心”建設(shè)為導(dǎo)向的功能性更新、民生保障和環(huán)境改善為導(dǎo)向的社會性更新兩條線索出發(fā)，提出保障首都功能、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、改善民生福祉、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、傳承歷史文化、提升治理能力6方面的更新目標(biāo)，并細(xì)化提出了塑造大國首都風(fēng)范，提升政務(wù)環(huán)境品質(zhì)；科學(xué)配置資源要素，引領(lǐng)城市功能優(yōu)化；盤活提升存量資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等10條更新策略。

更新規(guī)劃提出了北京城市更新的四大體系，即空間體系、方法體系、組織體系與動力體系?？臻g體系主要為堅持首善標(biāo)準(zhǔn)，以人民為中心，聚焦存量空間，構(gòu)建更新空間體系，加強(qiáng)街區(qū)統(tǒng)籌。方法體系主要為面向基層、面向需求、面向?qū)嵤瑢ⅰ盎靥斓貐^(qū)”街區(qū)控規(guī)“四步走”“八清單”工作方法推廣到其他更新街區(qū)。組織體系主要為堅持政府引導(dǎo)，提升政府對城市更新的支撐作用，以政府投入公共空間整治、軌道建設(shè)、重大項(xiàng)目建設(shè)等多種方式撬動多元資本參與，統(tǒng)籌周邊更新。動力體系為健全城市更新政策體系，統(tǒng)籌研究規(guī)劃土地、金融財稅、經(jīng)營管理等方面的配套政策及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推進(jìn)城市更新立法工作，形成城市更新“1+N+X”系列文件。

《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》指出，“街道”是劃分街區(qū)單元、管理街區(qū)建設(shè)、主導(dǎo)街區(qū)更新的主體。北京法定規(guī)劃體系的相關(guān)表述表明，“街區(qū)”是北京規(guī)劃管理體系的最小單元，是銜接規(guī)劃要求與落地項(xiàng)目之間的橋梁。對此，北京市控制性詳細(xì)規(guī)劃提出要編制“街區(qū)指引”,以傳導(dǎo)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃在規(guī)模、空間、品質(zhì)方面的剛性要求，“街區(qū)”由此成為控規(guī)編制明確劃定的空間范圍。所以，街區(qū)就成為了落實(shí)城市更新的基本單元，是推進(jìn)更新政策與精細(xì)化治理的基本單位，而街區(qū)統(tǒng)籌就是以控規(guī)編制的管控區(qū)域作為實(shí)施城市更新項(xiàng)目統(tǒng)籌的平臺，通過“以塊統(tǒng)條”的街區(qū)更新方式，整體統(tǒng)籌各類資源，統(tǒng)籌疏解整治促提升和公共空間的改善，統(tǒng)籌政府投資和社會投資方式，形成“規(guī)劃加策劃、策劃轉(zhuǎn)行動、行動推項(xiàng)目”的城市更新實(shí)施框架，實(shí)現(xiàn)“塊統(tǒng)條?！庇行蛲七M(jìn)。

二、片區(qū)綜合開發(fā)更新到片區(qū)統(tǒng)籌更新的模式轉(zhuǎn)變

片區(qū)綜合開發(fā)式更新仍屬于傳統(tǒng)的增量開發(fā)、就地平衡式更新，通常在政府的引導(dǎo)下由大型開發(fā)商主導(dǎo)開發(fā)。增容的方式對于政府而言，既可以解決居民安置問題與更新改造需要，又可以通過開發(fā)商的投資、建設(shè)、運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等獲得片區(qū)的增量收益。而對于開發(fā)商而言，以城市更新的形式能以較低的價格獲得土地，通過房地產(chǎn)開發(fā)獲得較高收益，通過運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)獲得超額收益，從而獲得更大的利潤空間。

片區(qū)綜合開發(fā)更新主要分“三步走”。第一步：強(qiáng)化多主體協(xié)作能力，主要包括與政府、產(chǎn)權(quán)人、金融機(jī)構(gòu)等主體的協(xié)作；第二步：拓展產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入能力，主要指城市更新產(chǎn)業(yè)鏈條的植入與延伸；第三步：發(fā)揮組合開發(fā)能力，要具備同時實(shí)施公共服務(wù)設(shè)施、棚改、歷史街區(qū)、工業(yè)等多類型城市更新項(xiàng)目的綜合能力，當(dāng)前大多數(shù)片區(qū)綜合開發(fā)式更新，仍主要靠地塊建設(shè)量增加實(shí)現(xiàn)更新資金平衡。

片區(qū)統(tǒng)籌式更新主張減量提質(zhì)、統(tǒng)籌資源式更新，多是政府統(tǒng)籌、市場主導(dǎo)的多元主體共同推進(jìn)，通過建立價值轉(zhuǎn)換思維和長周期資產(chǎn)管理思維、不同盈利水平項(xiàng)目的捆綁、土地的一二級聯(lián)動開發(fā)、盤活存量資產(chǎn)進(jìn)行價值提升等綜合手段，提升片區(qū)價值。

片區(qū)統(tǒng)籌式更新更接近于有機(jī)更新，是城市發(fā)展演進(jìn)的必然趨勢。改革開放以來，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的不斷擴(kuò)張帶來各種各樣的城市發(fā)展問題，隨著城市危機(jī)的不斷顯現(xiàn)，以資源環(huán)境承載力為約束，減量提質(zhì)政策背景促使城市更新模式轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)向小規(guī)模、漸進(jìn)式的有機(jī)更新，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式已是大勢所趨。

通過兩種更新方式的對比可以看出，現(xiàn)在的城市更新項(xiàng)目已由單一的“大拆大建”粗放開發(fā)方式轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)雜、綜合的片區(qū)更新方式。在開發(fā)主體方面，片區(qū)綜合開發(fā)主要為政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，充分發(fā)揮政企之間的組合與協(xié)作能力；片區(qū)統(tǒng)籌更新則是由政府統(tǒng)籌，平臺化合作，實(shí)施主體多元。在開發(fā)模式方面，片區(qū)綜合開發(fā)產(chǎn)品多元，要求實(shí)施主體“投建營”全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)；片區(qū)統(tǒng)籌則通過項(xiàng)目捆綁、一二級聯(lián)動方式來實(shí)現(xiàn)片區(qū)平衡。在綜合效益方面，片區(qū)綜合開發(fā)更注重產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，通過挖掘存量土地價值，形成產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城市綜合價值提升；片區(qū)統(tǒng)籌則以長線運(yùn)營類項(xiàng)目為主，盤活存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)片區(qū)整體提升，利潤空間有限。在我國減量發(fā)展的背景下，片區(qū)增量開發(fā)趨于飽和，城市更新逐漸轉(zhuǎn)變成以片區(qū)統(tǒng)籌為主，通過集合片區(qū)內(nèi)所有資源要素、盤活存量資產(chǎn)、長短結(jié)合等方式，由政府統(tǒng)籌、多元參與來實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的綜合效益。

三、片區(qū)統(tǒng)籌更新的路徑

片區(qū)統(tǒng)籌更新的核心是民生改善、文化傳承、產(chǎn)業(yè)升級和功能發(fā)展，涉及城市規(guī)劃設(shè)計、歷史街區(qū)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、融資、社區(qū)治理等方方面面，對參與主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和運(yùn)營能力是個極大的考驗(yàn)。

首先是更新類型多、內(nèi)容廣、服務(wù)對象情況復(fù)雜。片區(qū)統(tǒng)籌式城市更新類的項(xiàng)目復(fù)雜多樣，根據(jù)用地功能可分為老舊片區(qū)、商務(wù)辦公用地、工業(yè)遺產(chǎn)、住區(qū)、歷史街區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施等。根據(jù)更新形式分為整建類、整修類、運(yùn)營類、混合類等。更新內(nèi)容涵蓋公共服務(wù)設(shè)施更新、棚改、歷史街區(qū)開發(fā)運(yùn)營、工業(yè)遺產(chǎn)復(fù)興、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、社區(qū)治理等一系列范疇。另外，更新改造的服務(wù)對象亦多種多樣，有城市居民、村莊村民、企業(yè)、政府、或多方共存的情況等，需要有統(tǒng)籌多元主體協(xié)作開發(fā)的平臺能力及與政府、產(chǎn)權(quán)人、同行企業(yè)、跨行企業(yè)之間的協(xié)作能力。

其次是更新模式多樣、融資難度大。片區(qū)統(tǒng)籌式城市更新，由于更新規(guī)模大、更新周期長、更新模式及利益主體復(fù)雜多樣，更容易面臨財政負(fù)擔(dān)過重、推進(jìn)難以持續(xù)和資金投入效率不高的困境。如何合理確定改造資金公攤機(jī)制、探索多渠道籌措資金模式，將成為更新過程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，不僅需要在單個更新項(xiàng)目資金籌措模式摸底總結(jié)的基礎(chǔ)上提出新的改善性模式，還應(yīng)兼顧新模式的可復(fù)制性與可參考性，探索多類型融資模式的組合應(yīng)用。

最后是規(guī)劃設(shè)計與投資測算缺少銜接。由于規(guī)劃設(shè)計單位大多缺乏運(yùn)營角度的金融思維，往往在做片區(qū)規(guī)劃時容易忽視投入產(chǎn)出分析，更加注重空間層面的規(guī)劃，導(dǎo)致設(shè)計出的剛性規(guī)劃指標(biāo)要求與現(xiàn)實(shí)更新基地缺少銜接，也就是說投資運(yùn)營算不過來賬，脫離了經(jīng)濟(jì)原理與市場邏輯，會對政府和社會資本帶來資金利用的巨大難題。

在片區(qū)統(tǒng)籌更新實(shí)施過程中面臨很多困難與挑戰(zhàn)，有些地方政府已經(jīng)開始組織編制不同層面的政策法規(guī)、立法條例，也在不斷創(chuàng)新摸索，鼓勵社會資本參與，將統(tǒng)籌的思維落地與深化，協(xié)調(diào)多元主體同步更新，解鎖了城市更新很多的局限性難題與死結(jié)。我們分析了片區(qū)統(tǒng)籌更新的發(fā)展趨勢與優(yōu)缺點(diǎn)，探索性地提出“一個打通、兩個工具、一個鏈條”的實(shí)施路徑：

一個打通：打通多元主體參與片區(qū)更新的政策路徑，吸引更多的社會資本參與城市更新，建立政府、企業(yè)、市民多元共建、共治、共享、共贏的參與路徑。

兩個工具：一個是規(guī)劃工具，通過編制片區(qū)統(tǒng)籌實(shí)施規(guī)劃，跳出地塊限制，統(tǒng)籌多元的城市資源要素，達(dá)到片區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、資金結(jié)構(gòu)以及規(guī)劃指標(biāo)的疏密結(jié)構(gòu)的平衡，最終實(shí)現(xiàn)片區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)平衡與多方價值平衡。另一個是金融工具，利用一系列的資本操作，包括基金化的土地整備、長期貸款的支持、退出環(huán)節(jié)的證券化運(yùn)作、建立城市更新基金等等，放大片區(qū)的長期價值。

一個鏈條：針對片區(qū)更新對“投建營”服務(wù)能力要求的不斷提升，構(gòu)建從高站位策劃、規(guī)劃到全過程建設(shè)管理再到全周期運(yùn)營的全產(chǎn)業(yè)鏈條，加強(qiáng)人才培養(yǎng)與資源整合，形成專業(yè)化聚合平臺，為片區(qū)更新提供全方位、立體式、一站式的綜合服務(wù)。

四、全域更新模式探索

1.“全域型”城市更新的理念與創(chuàng)新

隨著城市更新內(nèi)涵的不斷擴(kuò)展，我國的城市更新已從早期單純的“物質(zhì)空間的必要改善”逐步發(fā)展為“為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、空間、環(huán)境等改善目標(biāo)而采取的綜合行動”，更新內(nèi)容也從“物質(zhì)”擴(kuò)展到“社會”，空間范圍從“社區(qū)”擴(kuò)展到“區(qū)域”，參與主體從“政府”擴(kuò)展到“市場”。中交集團(tuán)依托石景山西部地區(qū)城市更新項(xiàng)目創(chuàng)新提出“全域型”城市更新模式，將內(nèi)涵擴(kuò)展至城市片區(qū)的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、土地資源整理、生態(tài)環(huán)境提升、區(qū)域功能重塑等多個方面，通過區(qū)企合作最大程度發(fā)揮平臺作用，在存量時代堅定石景山西部地區(qū)走城市更新的戰(zhàn)略思路，在減量發(fā)展中提高地方、社會、企業(yè)各方參與的積極性。

2.“全域型”城市更新的特點(diǎn)

更新范圍“全域化”

城市更新首先聚焦的是城市空間，“全域型”城市更新將更新范圍從傳統(tǒng)的社區(qū)、街道延展至整片區(qū)域，共同開展“大而全”的城市更新行動。

城市資源“全域化”

城市資源是包括自然資源、社會資源、文化資源、科技資源、大數(shù)據(jù)資源等一切可被人類開發(fā)和利用并產(chǎn)生效益的物質(zhì)、能量和信息的總和?！叭蚧备峦ㄟ^對城市資源進(jìn)行評價與識別，挖掘各資源的開發(fā)潛力與內(nèi)在聯(lián)系，厘清利用模式，實(shí)現(xiàn)城市資源的“全域化”高效利用與價值轉(zhuǎn)化。

更新業(yè)務(wù)“全域化”

在更新過程中，積極發(fā)揮社會資本在城市更新領(lǐng)域的全產(chǎn)業(yè)鏈、一體化統(tǒng)籌能力，提供規(guī)劃策劃、投資融資、資本運(yùn)作、施工建設(shè)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營一攬子服務(wù)，放大企業(yè)在資源整合、資金統(tǒng)籌、技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域的獨(dú)特優(yōu)勢，與政府平臺強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)全要素賦能、全產(chǎn)業(yè)協(xié)同。

項(xiàng)目周期“全域化”

社會資本深度參與子項(xiàng)目的前期謀劃、開發(fā)，統(tǒng)籌投融資、招商運(yùn)營，直至子項(xiàng)目的移交、退出，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全過程參與，將企業(yè)的智慧與區(qū)域發(fā)展理念、戰(zhàn)略要求相融合，充分調(diào)動企業(yè)優(yōu)質(zhì)資源，高效利用外腦、智庫，為政府提供頂層設(shè)計，引領(lǐng)實(shí)施。

資金統(tǒng)籌“全域化”

面向新發(fā)展要求，在資金統(tǒng)籌上探索搭建全方位平臺，除傳統(tǒng)盈利模式之外，鏈接并建立科技、產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)、金融等多種業(yè)態(tài)融合的生態(tài)系統(tǒng)，放大協(xié)同效應(yīng)，策劃增值收益，升級盈利維度，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)盈利。

服務(wù)客群“全域化”

突破以政府客戶為主的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式，將服務(wù)對象拓展至政府、企業(yè)、消費(fèi)者等全客群領(lǐng)域。

3.“全域型”城市更新的實(shí)踐與思考

“全域型”城市更新的創(chuàng)新運(yùn)用更契合未來城市的發(fā)展理念，全盤考量，更加有效地盤活城市資產(chǎn)，用足城市資源，在注重提升市民的獲得感、幸福感的同時，也為企業(yè)培育新領(lǐng)域的核心競爭力做出貢獻(xiàn)。

2020年10月，中交集團(tuán)與石景山區(qū)簽訂《關(guān)于石景山區(qū)廣寧、五里坨等西部地區(qū)開發(fā)合作框架協(xié)議》，建立高層互訪機(jī)制，組建聯(lián)合工作組；2021年9月，石景山區(qū)與中交資本、中交投資分別簽訂《戰(zhàn)略合作協(xié)議》《西部地區(qū)城市更新項(xiàng)目合作協(xié)議》，通過基建升級、生態(tài)優(yōu)化、公服提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、智慧營造、住區(qū)更新等六個方面，將西部地區(qū)打造成綠色低碳、產(chǎn)城相融、山水交融、區(qū)域協(xié)同的生態(tài)宜居宜業(yè)典范，具有區(qū)域特色、首都風(fēng)范的城市更新創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。聚焦“中交·生態(tài)智慧城”總體定位，按照“三年起步、五年發(fā)展、十年成熟”時間表，明確未來發(fā)展建設(shè)的總體思路、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施，梳理形成63項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)、68項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目以及31項(xiàng)儲備項(xiàng)目，力爭將石景山西部地區(qū)打造成“全域型”城市更新示范樣板。

在未來的城市更新領(lǐng)域，我們可以推斷，片區(qū)統(tǒng)籌更新將逐漸放大到“全域型”城市更新，逐步實(shí)現(xiàn)片區(qū)從內(nèi)到外、從里到面的全面更新，該模式為城市更新的實(shí)踐之路提供了全新的思路與辦法。

原標(biāo)題：“全域型”城市更新模式的北京實(shí)踐