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中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 孫永豪 白依飛

2021年7月,北京市發(fā)布了《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見》及四個(gè)配套細(xì)則,聚焦六類更新方式——老舊小區(qū)改造、危舊樓房改建、老舊廠房改造、老舊樓宇更新、首都功能核心區(qū)平房(院落)更新以及其他類型,同時(shí)明確了城市更新行動(dòng)配套的規(guī)劃政策、土地政策及資金政策。明確提出,轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,探索北京土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)政策實(shí)施路徑。

本文結(jié)合北京市城市更新政策及近年來相關(guān)實(shí)踐,重點(diǎn)分析其在土地利用方面可供借鑒的模式。

一、北京市城市更新模式探索與實(shí)踐

為深入研究北京市城市更新實(shí)踐現(xiàn)狀,筆者團(tuán)隊(duì)前往北京市城市更新示范社區(qū)(勁松、三合南里與棗園社區(qū))展開實(shí)地調(diào)研,希望通過問題歸納與模式總結(jié),為城市更新實(shí)踐提供經(jīng)驗(yàn)與參考。

通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn),在改造之前社區(qū)主要面臨以下問題:

一是資源閑置:土地與廠房閑置,如三合南里社區(qū)鍋爐房舊址,未能充分發(fā)揮利用效率和資源價(jià)值,且社區(qū)公共空間不足,需求與供給存在矛盾。二是流程繁瑣:項(xiàng)目審批、施工所需流程及時(shí)間過于冗長(zhǎng),改造效率低下。三是回報(bào)周期過長(zhǎng):項(xiàng)目建設(shè)前期投入過大,折現(xiàn)回收期過長(zhǎng),企業(yè)效益低下。四是社區(qū)治理不足:社區(qū)多元主體的多元需求難以得到滿足,社區(qū)居民參與社區(qū)改造、治理的途徑較少。

針對(duì)社區(qū)改造問題,項(xiàng)目實(shí)施主體愿景集團(tuán)在這三個(gè)社區(qū)有針對(duì)性地開展城市更新改造工作。

一是利用點(diǎn)狀供地與混合用地模式,充分盤活閑置土地資源,滿足社區(qū)公共空間的需求。

二是利用簡(jiǎn)易低風(fēng)險(xiǎn)政策,簡(jiǎn)化審批流程,緩解資金壓力,加速項(xiàng)目的建設(shè)與改造(棗園社區(qū),配電室改造),降低企業(yè)參與城市更新的時(shí)間、資金以及交易成本。

三是在完成改造項(xiàng)目之后,企業(yè)獲得小區(qū)內(nèi)閑置土地的20年使用權(quán),建設(shè)理發(fā)店、義利商店等(勁松社區(qū)),用于半公益性活動(dòng),從中收取租金,同時(shí)收取停車費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、廣告費(fèi)和充電費(fèi)等回流資金,獲得收益,實(shí)現(xiàn)“細(xì)水長(zhǎng)流”。

四是改建居民議事廳(棗園社區(qū)),為居民提供參加社區(qū)治理、建言獻(xiàn)策的渠道,鼓勵(lì)社區(qū)“共建共治”。

五是利用社區(qū)邊角料用地,改造為老年休憩區(qū)、兒童教育區(qū)以及垃圾回收分類站等設(shè)施(三合南里社區(qū)),滿足不同群體的多元需求。

其中三合南里社區(qū)美鄰坊改造案例較為典型。美鄰坊是愿景集團(tuán)在三合南里開展的社區(qū)配套服務(wù)建設(shè),是一個(gè)配套齊全的小型商業(yè)設(shè)施。美鄰坊原址的土地與房屋建設(shè)歸某一私企所使用,在鍋爐房改造后,原址的土地與房屋被閑置。為提高土地利用率,實(shí)現(xiàn)土地效益最大化,同時(shí)解決社區(qū)周邊缺乏商業(yè)設(shè)施、生活用品獲取難的問題,愿景集團(tuán)與社區(qū)合作,創(chuàng)新了15分鐘生活圈便民設(shè)施協(xié)調(diào)運(yùn)營(yíng)模式。政府以財(cái)政收入為基礎(chǔ)向社區(qū)劃撥經(jīng)費(fèi),社區(qū)從私企承租土地和廠房,將土地移交愿景集團(tuán)進(jìn)行開發(fā)建設(shè),并簽訂相關(guān)運(yùn)營(yíng)和收益協(xié)議。而愿景集團(tuán)則在詳盡民意調(diào)查后,利用自己積累的商業(yè)資源,針對(duì)性招商引資,滿足社區(qū)居民需求。

但改造中依然存有尚待解決的難題:(1)土地權(quán)屬、用途變更和牌照發(fā)放等相關(guān)制度體系不夠完善,部分無主用地建設(shè)和項(xiàng)目建設(shè)未得到制度保障。(2)城市更新相關(guān)權(quán)益融資如ABS證券、REITs等方式尚未成熟,當(dāng)前項(xiàng)目以債權(quán)融資和財(cái)政撥款方式為主。同時(shí)由于房企三條紅線、銀行兩條紅線的監(jiān)管約束,以及地方政府債務(wù)問題,更新項(xiàng)目融資與政府財(cái)政仍面領(lǐng)較大壓力。

二、城市更新三種典型土地利用模式

筆者團(tuán)隊(duì)基于調(diào)研成果和資料歸納,提煉總結(jié)出以下城市更新運(yùn)作框架,主要包括三種典型土地利用模式和相關(guān)配套政策支持:

(一)政府主導(dǎo)型土地利用模式

針對(duì)政府所有的土地,主要類型包括市政基礎(chǔ)設(shè)施用地與小型的公共建設(shè)用地。政府通過競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式將土地以簽訂協(xié)議的方式出讓給企業(yè),由企業(yè)作為運(yùn)營(yíng)主體,充分發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢(shì),利用所具備的如企業(yè)的商業(yè)關(guān)系網(wǎng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)等資源進(jìn)行整合。在充分調(diào)查和了解民意的基礎(chǔ)上,對(duì)于運(yùn)營(yíng)的對(duì)象即土地這一要素進(jìn)行合理的企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作,根據(jù)需求與用地性質(zhì)打造與居民需求相符合的土地功能區(qū)。此外,一部分無主用地將會(huì)通過法定的程序進(jìn)行審批確權(quán)登記并將其回收,由政府主導(dǎo),將原無主用地劃撥給社區(qū)或街道,再由社區(qū)與企業(yè)進(jìn)行合作開發(fā)運(yùn)營(yíng)。

(二)政府中介型土地利用模式

針對(duì)使用權(quán)歸屬私企的土地,在其土地使用權(quán)期限未到而土地利用效率極低的情況下,社區(qū)通過上級(jí)財(cái)政撥款,以簽訂合同的方式租入土地。同時(shí)社區(qū)將土地以簽訂協(xié)議的方式出讓給企業(yè),交予企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作,企業(yè)根據(jù)用地性質(zhì)與周圍資源,將其配備公共服務(wù)設(shè)施打造公益性空間;以低租金等形式招商引入商戶打造商業(yè)空間;同時(shí)對(duì)于復(fù)合用地打造相應(yīng)的半公益性辦商業(yè)性空間,以滿足服務(wù)對(duì)象即居民的需求。在不改變土地權(quán)屬的情況下,完成了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),同時(shí)給予運(yùn)營(yíng)企業(yè)一定財(cái)政補(bǔ)貼緩解資金壓力。

(三)市場(chǎng)主導(dǎo)型土地利用模式

在市場(chǎng)主導(dǎo)型改造中,由企業(yè)直接與土地使用權(quán)人進(jìn)行協(xié)商,以協(xié)議、入股等方式獲取土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府的作用被間接化,在此過程中以提供登記、牌照變更和監(jiān)督、補(bǔ)貼等方式為主,提供相應(yīng)的政策支持。市場(chǎng)主導(dǎo)型土地利用可簡(jiǎn)要概括為:由土地原使用權(quán)所有人直接與運(yùn)營(yíng)企業(yè)簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán),或通過成立項(xiàng)目公司或SPV的方式,將土地使用權(quán)以入股形式轉(zhuǎn)讓。在此過程中由金融機(jī)構(gòu)提供入股和減少運(yùn)營(yíng)企業(yè)巨額租賃費(fèi)所帶來的資金鏈壓力,更好地保障項(xiàng)目高效運(yùn)營(yíng)。

三、城市更新的配套支持政策

除以上三種主要土地利用方式外,可通過以下途徑推動(dòng)城市更新項(xiàng)目開展:

1.完善落實(shí)簡(jiǎn)易低風(fēng)險(xiǎn)政策

簡(jiǎn)易低風(fēng)險(xiǎn)政策指未直接使用各級(jí)公共財(cái)政投資進(jìn)行建設(shè),地上建筑面積不大于2000平方米,地下不超過一層且地下建筑面積不大于1000平方米,功能單一的辦公建筑、商業(yè)建筑、公共服務(wù)設(shè)施、普通倉(cāng)庫(kù)和廠房。

完善實(shí)施該政策可有效降低企業(yè)參與城市更新的時(shí)間、資金以及交易成本。其主要特點(diǎn)為:一是流程簡(jiǎn)化。備案制項(xiàng)目立項(xiàng),“一站式”系統(tǒng)+“一表式”手續(xù)辦理;二是辦理迅速。繁雜步驟省略,優(yōu)先辦理,辦理時(shí)限較短;三是節(jié)約資金。所規(guī)定地建設(shè)項(xiàng)目免于繳納易地建設(shè)費(fèi),減輕資金負(fù)擔(dān)。

主要運(yùn)營(yíng)方式包括:

(1)點(diǎn)狀供地:粗放的發(fā)展造成邊角土地殘留問題(供給),城市更新中需要小型、分散化設(shè)施建設(shè)(需求),通過點(diǎn)狀供地模式可以較好地適配土地需求。推廣簡(jiǎn)易低風(fēng)險(xiǎn)政策,加快點(diǎn)狀供地后項(xiàng)目建設(shè),將顯著提高城市更新土地利用效率。

(2)復(fù)合用地:城市更新對(duì)于土地利用有多元化需求,如商業(yè)、辦公和社區(qū)公益等土地復(fù)合用途。簡(jiǎn)易低風(fēng)險(xiǎn)政策可較為有效地推動(dòng)相關(guān)項(xiàng)目地建設(shè)速度,滿足城市更新中多元主體地多元化需求。

完善并督促落實(shí)老舊小區(qū)簡(jiǎn)易低風(fēng)險(xiǎn)政策,促進(jìn)老舊小區(qū)改造實(shí)施。2019年,北京市人民政府發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化新建社會(huì)投資簡(jiǎn)易低風(fēng)險(xiǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批服務(wù)的若干規(guī)定》中指出,部分建設(shè)用地在建設(shè)過程中可以享受精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)等便捷政策。就目前來看,利用該項(xiàng)政策在老舊小區(qū)中開展實(shí)施項(xiàng)目的較少。應(yīng)當(dāng)充分利用政策便利,優(yōu)化、加速土地利用流程。

2.推動(dòng)形成良性循環(huán),完善社區(qū)治理機(jī)制

推動(dòng)形成企業(yè)、社區(qū)、居民三者之間互動(dòng)的良性循環(huán),提升土地更新改造效用。企業(yè)對(duì)土地的更新改造與居民需求有效對(duì)接,企業(yè)通過問卷調(diào)查等方式對(duì)于居民需求進(jìn)行深入了解,形成需求與反饋的雙向互動(dòng)機(jī)制;社區(qū)通過“拉家?！弊h事會(huì)等方式充分了解民意,居民通過社情民意反映制度反饋,并監(jiān)督企業(yè)的運(yùn)營(yíng)過程;社區(qū)與企業(yè)之間簽訂協(xié)議,采取土地的使用經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股的形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3.財(cái)政金融政策、風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

為鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本參與城市更新,給企業(yè)“吃定心丸”,政府可以創(chuàng)新城市更新金融政策,如設(shè)立城市更新轉(zhuǎn)型基金、低息貸款、貸款貼息等政策,并貫徹落實(shí)到具體項(xiàng)目。實(shí)施金融風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制,扶持參與更新項(xiàng)目的企業(yè)。

4.運(yùn)營(yíng)主體稅收優(yōu)惠政策商鋪經(jīng)營(yíng)保障性政策

進(jìn)一步加大對(duì)企業(yè)的減稅降費(fèi)力度,吸引更多的社會(huì)資本參與到城市更新進(jìn)程中來。此外還可以加大對(duì)小區(qū)改造完成后引入的經(jīng)營(yíng)性商鋪、公益性建筑或半公益半經(jīng)營(yíng)性建筑的經(jīng)營(yíng)保障。

5.發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的融資支持作用

首先,商業(yè)銀行設(shè)立專項(xiàng)貸款,不納入銀行“紅線”計(jì)算。設(shè)立城市更新專項(xiàng)貸款,供房地產(chǎn)企業(yè)申請(qǐng),為長(zhǎng)期項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)行融資。此專項(xiàng)貸款不納入房地產(chǎn)貸款占比上限,以降低銀行的“紅線壓力”,鼓勵(lì)銀行向高信譽(yù)、高效率的房企放貸,推動(dòng)相關(guān)項(xiàng)目的開展。

其次,銀行可以降低貸款保證金,抵押項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)。減少企業(yè)專項(xiàng)貸款的保證金比率,提高貸款的使用率,充分盤活有限的資金。同時(shí)為保障商業(yè)銀行的基本權(quán)益,減少信用風(fēng)險(xiǎn)損失,通過完善廠房、土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)二級(jí)市場(chǎng),設(shè)立專業(yè)登記機(jī)構(gòu),將項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記給商業(yè)銀行。

第三,管理銀行貸款類別以降低壞賬率。由于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和現(xiàn)金流尚未形成穩(wěn)定的模式,此貸款存在較大的運(yùn)營(yíng)與信用風(fēng)險(xiǎn),可能會(huì)提高商業(yè)銀行的壞賬率和不良資產(chǎn)比率,影響公司的常規(guī)業(yè)務(wù)。因此有關(guān)部門可以通過適當(dāng)放寬該類貸款的壞賬、不良資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì),緩解銀行壓力。同時(shí)輔以城市更新保險(xiǎn)、信用違約互換等金融工具或衍生產(chǎn)品的創(chuàng)新,為融資提供保障。

此外,證券公司以ABS、REITs等形式,將企業(yè)所經(jīng)營(yíng)、管理的城市更新項(xiàng)目加入證券化資產(chǎn)池中,基于此發(fā)行不同優(yōu)先級(jí)的證券,以公募或私募形式發(fā)行,擴(kuò)大投資人的范圍和數(shù)量,分散投資風(fēng)險(xiǎn),緩解企業(yè)和銀行融資壓力,保障項(xiàng)目的運(yùn)作與穩(wěn)定。證券公司在此過程中,發(fā)揮傳統(tǒng)的投資銀行功能,對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和項(xiàng)目的現(xiàn)金流進(jìn)行預(yù)測(cè)與評(píng)估,基于城市更新項(xiàng)目微利可持續(xù)的特點(diǎn),確定證券收益分配方式并定價(jià),完善證券或信托的管理、托管和分享機(jī)制。在資本市場(chǎng)上承銷城市更新項(xiàng)目資產(chǎn)抵押證券或不動(dòng)產(chǎn)信托,解決項(xiàng)目融資難、融資貴的問題。

城市更新是國(guó)家戰(zhàn)略的基本要求,也是存量時(shí)代高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然路徑。北京市城市更新改造實(shí)踐有其顯著的成果,但依然有待改進(jìn)?？v使國(guó)內(nèi)疫情突發(fā)、國(guó)際形勢(shì)動(dòng)蕩,我們依然對(duì)城市更新的前景充滿希望,探索城市轉(zhuǎn)型和社區(qū)改造必將取得豐碩的成果。